我国北极航道权益的法律问题

在全球变暖和北极冰融的大背景下，北极地区正日趋成为新一轮海洋开发争夺的焦点。作为近北极国家，北极航道的航运价值对我国具有特殊意义。未来有效行使在北极航道的相关权利，维护和拓展我国北极的利益，有必要加强对北极航道相关法律问题的✞前瞻性对策研究，为中国参与航道开发利用提供有力的法理支撑与保障。

一、北极航道的战略意义

北极航道是指穿过北冰洋，连接大西洋和太平洋的海上航道，主要包括西北航道和东北航道。西北航道是指由格陵兰岛经加拿大北部北极群岛到阿拉斯加北岸的航道，是大西洋和太平洋之间最短的航道。东北航道为沿欧亚大陆北岸、主要为俄罗斯西伯利亚岸外的海上航道。作为沟通亚洲、欧洲、北美洲一条新的海洋交通大动脉，北极黄金水道的开通对中国具有十分重要的战略意义。

经济价值。北极航道是太平洋和大西洋之间的最短捷径。从航运距离看，通航北极将大大拉近我国与欧洲、北美洲市场的距离，从亚洲到欧洲的远洋海运航程减少了8211公里;从北美到亚洲，要比通过巴拿马运河缩短6500公里。随着气候持续变暖，北极航道通航时间还将延长，也将会有更多新的航道投入使用，成为新的世界经济走廊，有效缓解长期以来国际航运业对巴拿马运河和苏伊士运河过分依赖的局面。航运距离缩短带来的最直接经济效应就是航运成本的降低，较之传统航线运输成本可降低大约四成，进而会对中国海外经济利益中的其他构成要素，如海外商品贸易、对外直接投资、对外劳务合作、对外承包工程等产生直接、密切和积极的影响。同时，北极地区除北极域内国家享有主权和管辖权的海域之外，广阔的公海和国际海底区域有着丰富的油气和矿产资源，根据《联合国海洋法公约》，国际海域蕴藏的资源属于全人类共同继承的财产，各国均享有开发利用的权利。北极航道的开通，使我国参与北极资源的开发利用成为可能，确保航道通行权对于我国参与北极资源的开发利用、与北极域内国家在更广阔领域开展经贸合作具有重要意义。

军事价值。通航北极为中国参与北极事务战略布局、争取北冰洋战略主动权赢得先机，具有十分显著的军事效益。冰雪覆盖的北冰洋使水面舰艇望而却步，但却无法阻碍战略核潜艇的冰下潜航，特殊的自然状况和四通八达的地缘优势使北冰洋成为实施战略威慑的理想地域。以北极航道为依托，特别是发挥核潜艇能够进行冰下隐蔽长航的优势，在北极地区遂行多样化非战争军事行动，可以有效提升军队在远离本土和极恶劣气候条件下的侦察预警、快速反应、联合行动等作战能力，满足在北极地区战略待机、兵力投送、补给体整、装备保养等军事需求。

二、北极航道利用的法律困境

受特殊地理区位和北极复杂地缘政治环境影响，目前，北极航道的国际立法尚不完备，特别是航道沿岸国长期以来对航道通行的人为设限，我国参与北极航道开发利用面临诸多法律冲突与障碍。

北极地区的国际海洋法规缺位。不同于南极地区以《南极条约》为核心建立起了南极条约体系，以规范各国在南极地区的活动，北极地区至今没有形成一整套专门适用于北极、调整各国在北极地区活动的法律体系。仅在2008年北极沿岸五国伊鲁利萨特会议上，与会国发表共同宣言，表示接受在现有海洋法体系下通过国际条约等途径解决北极法律问题，其中，强调了《公约》在北极的适用。因此《公约》是目前为各国所普遍接受的适用于北极地区主要国际法规范。然而，作为各方利益妥协平衡所达成的一揽子法律文件《公约》在包括北极地区法律适用的很多海洋问题上仅止于原则性规定，甚至由于利益的难以调和而出现法律上的空白和缺位，为有关国家在适用中任意解释留下了可操作空间。

《斯匹次卑尔根群岛条约》适用存在法律冲突。《斯匹次卑尔根群岛条约》是迄今为止北极地区唯一的国际性政府间条约，对各国在北极地区的活动具有重要的法律意义。根据《斯约》规定，缔约国在承认挪威对斯匹次卑尔根群岛拥有充分和完全主权的前提下，享有在斯匹次卑尔根群岛地域及其领水内的捕鱼、狩猎权，开展海洋、工业、矿业、商业活动的权利和在一定条件下开展科学调查活动的权利。我国是《斯约》缔约国之一，在该海域享有包括航行权在内的相关权利。然而，由于《斯约》签订于1920年，在漫长的一个世纪里，国际海洋法有了重大发展，特别是《公约》有关专属经济区和大陆架制度的确立，对各国海上航行产生了深刻影响。对于《斯约》是否适用于其周边专属经济区海域，不仅未在《公约》中加以明确，至今在国际上仍未就此达成共识，必然带来法律适用中的不确定性，客观上增加了我国在斯匹次卑尔根群岛海域航行的复杂程度。

航道沿岸国国内法限制。通行北极航道必然离不开与航道沿岸国之间的法律协调，然而，在涉及具体通行规则时，沿岸国均在其国内立法中设置了较之一般国际法规范更为严苛的细则，使我国通行航道面临来自航道沿岸国的国内法限制。目前，东北航道的大量法律争议主要集中在北方海航道利用上，航道沿岸国俄罗斯，其军事文化传统在航道利用上的突出表现就是通过国家立法和强硬执法实现对航道的垄断性管控。俄罗斯以历史性权利和直线基线为依据，将其北极海峡水域划归内水，以此限制其他国家在海峡内的正常通行。1991年俄罗斯《北方海航道海路航行规章》第1 条将北方海航道界定为:位于俄罗斯内海、领海或者毗连俄罗斯北方沿海的专属经济区内的基本海运线。1998年《俄罗斯海洋内水、领海和毗连区法》强调在维利基茨基海峡、绍卡利斯基海峡、拉普捷夫海峡和桑尼科夫海峡船舶对外国船舶实施强制性领航服务和破冰服务。除上述法规之外，在俄罗斯立法中不乏与《公约》精神相左的其他通行规则。这些做法是未来我国通行北方海航道绕不开的法律障碍。西北航道最大的症结同样在于对该航道性质的认定，进而确定途经该航道的外国船舶是否享有过境通行权或无害通过权。航道沿岸国加拿大以扇形原则历史性权利和直线基线等为依据，主张北极群岛水域为其内水，对其拥有主权。未来我国通行西北航道，他国若以环保名义对国际通行标准作任意扩大化解释从而妨碍船舶正常通行权，也是我国可能遇到的法律问题。

三、中国参与航道利用的法律支撑

在当前北极复杂而敏感的形势下，我国通行北极航道有待从国际法与国内法两个层面做好准备与应对。

积极参与北极国际立法。当前，北极国际法律规范从其法律拘束力上可大致分为硬法与软法，前者以国际组织的创建性和决议性条约为主要内容，后者以国际组织的宣言、决定、政策性条款等形式存在，主要ฃ集中在生态环境保护等公共领域。保障北极航道通行权，离不开在国际规则的制定过程中尽可能地尝试发挥更大影响，积极参与到国际组织有关北极事务的各类制度、规则和标准等的决策探讨中，特别是有待于对目前在北极地区最广泛适用的《公❤约》有关条款进行修改、完善，创设和补充新的规则，尽快填补北极地区法律规制上的空白。我国作为《公约》缔约国，对包括北极适用法在内的国际海洋法的发展提出建设性意见，既是作为《公约》缔约国的权利，更是作为负责任大国应尽的责任和义务。

借力国际组织增强话语权。在北极事务全球治理的视角下，各类国际组织在连接和沟通有关利益国政策与行动、引导和支撑北极法律秩序、加强和推进北极国际合作、协调和促使北极争端和平解决等事务中发挥着重要作用。不论是从北极航道通行的现实考虑，还是从维护我国北极权益的长远需求来看，都需要以各类国际组织为交流合作媒介与组织管理平台，通过多形式、多领域的国家实践，阐释我国在北极相关问题上的立场态度，有效扩大我国在北极事务中的接触度，发挥我国在北极事务中的实质性影响。我国一方面应充分利用北极理事会正式观察员国身份，借助理事会成员代表的典型性、广泛性特点，营造有利于我国的国际舆论氛围，扭转我国因地理不利国劣势而被拒之于北极事务门外的不利局面。另一方面，应以北极理事会为媒介，增强在北极议题上的话语权，在涉及国家利益和全球共同关注的北极议题上，积极运用正式观察员国所享有的权利ว向世界发出中国声音，提升中国影响力。

加强与航道沿岸国法律协调。了解掌握北极航道沿海国航道运行规则，特别是就航道通行细则与当事国达成协议，是避免触发国际争端的最有效途径，实践中主要涉及与俄罗斯和加拿大两国的法律协调。对于东北航道的利用，我国首先应充分考虑俄罗斯国内法中有利于国际合作的相关法律法规。以港口合作为例，俄罗斯2005年颁布的关于《在俄联邦建立经济特区》及2007年10月通过的经济特区补充条款决议案，即是今后与俄罗斯探讨港口国际合作问题应予参考借鉴的国内立法，特别是补充条款赋予港口经济特区与其他类型经济特区相同的优惠政策，使北方海航道港口国际合作具备法律可行性，是我国就有关航道通行、驻泊等具体问题同俄罗斯商讨确定合作细节的法律基础。其次是以国际通行规则为依据主张北方海航道的合法通行权。我国应以《公约》相关规定和有关国家实践为依据，对俄罗斯国内立法中的弹性条款、模糊ต解释和对他国航行权利的不合理限制，坚持在平等协商的基础上与其就实施细则达成双边协定。西北航道利用的法律协调，可参照美加《北极合作协议》模式，与加拿大协商西北航道航运机制。虽然该协议对西北航道的一些关键问题未能加以明确，如航道法律属性、船舶通过制度、潜艇通行规则等。然而，美加双方以搁置主权争议达到弥合分歧、寻求合作、实现双赢效果的协议制定方式，为今后我国解决西北航道通行问题提供了可资借鉴的思路。

进一步健全和完善国内立法。建立完备的国内法律保障体系是我国实现包括北极航行权等在内的合法权益的重要前提。立足我国国内立法现状，借鉴北极域内国家相关做法，有待从三个方面加以认真筹划。一是在国家层面出台北极战略规划。目前，我国尚没有出台建立在国家层面上、能够全面指导我国参与北极事务的北极战略指导规划。现有《中国极地考察十二五发展规划》就其功能定位上仍仅限于科学考察领域，无法广泛适用于我国极地事务的其他领域。从维护国家北极长远发展需求出发，我国有必要在系统评估国家北极相关利益的基础上，将北极战略规划以及北极权益维护与拓展纳入到国家整体发展战略之中，尽快出台国家层面的北极政策。二是在法律法规层面增设相应法条与专门条例。我国参与北极航道利用将涉及外交、贸易、海事、环保等诸多领域。然而，目前我国尚没有出台专门规范极地活动的法律法规，有关北极活动的法律依据来自于一般法的原则性规定或国际条约中的一般条款，甚至存在法律空白，在具体实践中缺乏明确有效的法律指引，有待就北极航道利用可能涉及的船舶权利义务、司法管辖、海难救助等具体问题加以规范。三是在军事立法层面补充有关条款。针对潜艇在北冰洋航行的特有优势以及未来我国以航道开通为契机从事极地非战争军事行动的军事需求，在军事法体系中对有关北极军事活动相关细则作出规定。如冰封海域潜艇航行规则、极地核安全管控机制、军队人员出入境管理、海外军事后勤保障等，特别注意军事活动规范与《联合国宪章》及有关国际条约和国际通行惯例相衔接的问题。