我国城市新区发展建设的思考与探索

[摘 要]国家级城市新区作为国家战略的重要体现，在统筹发展和先行先试上承载着探索改革与创新的重要使命。各新区在主导产业的选择及布局方面，抢占产业制高点和以产业集群促进产业转型升级是普遍采用的模式。新区空间结构布局的思路，应明确空间发展的主要方向，采取“多中心、组团式”模式，并与中心城区保持一定的距离，配套设置与主导产业相应的功能区，通过产业规划和城市功能空间规划实现产业的集聚化发展。新区建设应成立综合规划与协调机构，采取统分结合管理体制，并倾向于高层政府权力集中。国家级城市新区应突出城市新区发展建设核心价值理念，提高城市新区规划建设水平，加快推进城市新区管理体制机制改革，强化区域间的合作发展，积极探索土地开发利用模式的创新。

[关键词]城市新区；战略定位；功能布局；产业选择；体制机制创新

The reflection and exploration of the development of new urban districts in China

JIANG Ming， LEI Zhong-min， QU Hui-qing

（College of Economics and Management， Qingdao University of Science and Technology， Qingdao 266061， China）

Abstract： The construction of state-level urban districts， as an important national strategy， is also a great mission in the reform and innovation for co-coordination development and tentative exploration. Based on the analysis of national strategy on urban districts， the strategic positioning of national urban districts is put forward. By studying the selection and layout modes of the new leading ✡industry， we find that reaching the commanding heights of industry， and the industrial transformation and upgrading of industry clusters are the widely used models. We set up corresponding functions of the leading industry by discussing the ideas of the new city space structure layout， clearing the main development direction， taking“multi-centered， group development”mode， keeping a certain distance from the central city to achieve agglomeration development through industry planning and urban function space planning. We suggest that in constructing a new urban district， we should establish an integrated coordination organism， a unification management system and a high power concentrated government by summarizing the framework of the new city management system reform. And we also suggest that we should establish the core value concept of outstanding new district development， improve the level of urban district planning and construction， reform the urban new district management system， strengthen regional cooperation and development， and actively explore the innovative modes of land development and utilization.

Key words：new urban districts； strategic positioning； function layout； industry selection； the innovation of system and mechanism

国家城市新区定位有所差异，但其功能已超越单一的经济体制改革，拓展到政治、文化、统筹城乡、民生等诸多改革领域。随着中国的改革进入“攻坚期”和“深水区”，努力探索不同主题的可示范、可复制、可推广的经验，已成为国家城市新区发展建设的重要历史任务。

一、国家城市新区战略浅析 （一）国家城市新区战略提出的背景

国家城市新区作为我国经济社会发展的重要增长极，在改革开放和统筹城乡发展方面承载先行先试的重要职责。改革开放30多年来，国家先后实施了上海浦东新区、天津滨海新区2个新区的开发开放战略，从而撬动了长三角、环渤海经济圈的崛起。近年来，为适应国家全方位开放和区域一体化发展的需要，国家批准设立城市新区的步伐明显加快、覆盖区域更加广泛。2010年以来，国家陆续批准设立了两江新区、舟山群岛新区、南沙新区、兰州新区、西咸新区、贵安新区以及西海岸新区、金普新区等8个新区。目前，全国已经有国家级城市新区10个，总体上呈现出由南向北、由沿海到内陆渐次推进的特点。

（二）国家级新区的基本内涵

国家级新区的基本内涵实质上是某些特殊管理权限的下放，其吸引力来源于突破自身行政级别限制的管理权限所带来的利好点和优惠政策。一般情况下，国家级新区对经济增长与产业转型升级的拉动作用比较明显，有利于刺激区域经济增长，在提高区域地位、增加地方财政收入、完善战略布局等方面有着明显的优势，因此，国家级新区都是平衡区域城市发展的增长极。另外，国家级新区获批就意味着在税收、土地、对外贸易和重大项目审批等方面具有更多国家政策的支持，这样新区将形成“磁场效应”，促进招商引资、推动体制改革，为区域发展带来更多机会。

（三）城市新区的战略定位

新区战略定位主要涉及三个方面：空间定位、产业定位和功能定位。在这些定位内容中，空间定位是灵魂，产业定位是基础，功能定位是核心。在我国近年来一些城市新区的战略定位看，大都十分强调新区在区域中的核心地位，强调新区的优势特色，强调产业与城市功能的融合，强调承接国家发展战略，强调体制创新和对外开放的特性，表现出特色鲜明，体现国家定位，具有可复制示范意义的普遍特征。

二、城市新区主导产业发展选择

（一）城市新区主导产业的发展选择优势

天津

滨海

新区 上海

浦东

新区 重庆

两江

新区 浙江

舟山新区 广州

南沙

新区 甘肃

兰州新区 青岛

西海岸新区

面积

经济密度

规模以上工业总产值

财政一般预算收入（亿元） 731.8 550.30 144.19

（前三季度） 85.56 44.78 2.4 128.4

社会消费品

零售总额

获批的国家级城市新区经过一段时间的快速发展，将作为周边城市群的桥头堡，能够很快发挥出区域经济增长极的作用，具备了在较高起点上实现跨越式发展的基础条件。获批国家级新区以后，对外开放的程度将明显加深，形成开放、开发的新格局，如表2所示。

表2 部分新区开放指标比较（2012年）

滨海

新区 浦东

新区 两江

新区 舟山

新区 南沙

新区 西海岸新区

进出口总额

外商投资到位资金（亿美元） 98.07 48.30 31.80 1.83 9.14 13.4

世界500强企业

在目前已获批的十大国家级新区中，有六个新区具有港口优势，其中重庆为国家级首个内陆港，支撑了中西部地区的对外贸易。各新区港口在吞吐量上都是全国前几位，代表了国家对外贸易水平（见表3）。

表3 国家级新区港口2013年1-11月规模以上货物、集装箱吞吐量

港口 吞吐量 外贸货物吞吐量 集装箱吞吐量

数值

（亿吨） 全国排序 数值

（亿吨） 全国排序 数值

（万标箱） 全国排序

上海港 6.26 2 3.46 2 3095.17 1

宁波-舟山港 7.49 1 3.54 1 1598.96 3

天津港 4.62 3 2.45 4 1196.84 6

（二）城市新区主导产业发展定位

十大国家级新区的产业结构趋于合理，其中第一产业在三次产业结构中的比重逐步降低，第二产业占主体地位，但随着第三产业的快速发展，三次产业结构正趋于合理化，如表4所示。

表4 部分国家级新区产业结构情况

地区 2012年三次产业结构

上海浦东新区 0.6：39.1：60.3

重庆两江新区 1：55：44

浙江舟山新区 9.8：45. 2：45

广州南沙新区 5.09：72.72：22.19

青岛西海岸新区 2.7：61.3：36.0

在主导产业的选择上，各国家级新区配合规划建设目标选择了各自重点发展的产业（见表5）。

表5 国家级新区经济增长及规划建设目标

名称 地区生产总值（亿元） 规划建设目标

地区生产总值 固定资产投资

上海浦东

♂ 天津滨海

重庆两江

浙江舟山

甘肃兰州

新区 2013年

广东广州

提高

陕西西咸

新区 2007年

贵州贵安

新区 2012年

113 经过5～10年的建设，贵安新区将发展成为贵州省乃至西南地区跨越式发展的重要经济增长极 固定资产规模不断扩大

大连金普

各新区的主导产业选择规律如下：第一，抢占产业制高点。各新区都对战略新兴产业进行了相当比重的布局，一般都将高端制造业、现代金融、现代物流等战略新兴产业作为区域的主导产业。第二，重视产业集群发展。各新区在促进产业选择及发展的过程中，都将园区化集约式发展作为产业集群发展的重要“利器”，以集群发展促进产业转型升级，通过完善产业集群的基础设施，提升集聚功能，实现区域产业布局的合理发展。各新区的主导产业设置见表6。

表6 国家级新区主导产业比较

名称 主导产业

上海浦东新区 金融机构集聚构建效应增强，机构门类齐全；现代制造业引领效应明显；航运中心建设取得新突破；旅游会展业稳步增长

天津滨海新区 电子通讯、石油开采和海洋化工、汽车与装备制造、生物制药、新能源材料

重庆两江新区 5+3战略性布局：电力装备、轨道交通、国防军工、新能源汽车、电子信息五大产业

浙江舟山群岛新区 临港工业、港口物流、海洋旅游、海洋医药、海洋渔业等为支柱的开放型经济

甘肃兰州新区 新材料产业及新能源产业、文化创意产业、生态环保产业

广东广州南沙新区 高端服务业、科技智慧产业、临港先进制造业、海洋产业、旅游休闲健康产业

陕西西咸新区 空港综合保税区空港临空产业园区、统筹科技资源示范区、六村堡新加坡现代产业园区、周陵新兴产业

贵州贵安新区 打造大数据、高端特色装备制造、高端电子信息制造、高端服务业等现代产业集群

青岛西海岸新区 海洋特色产业、临港先进制造业、海洋服务业、现代海洋渔业，建设国际航运枢纽，完善保税港区功能

大连金普新区 以十大功能园区为未来发展的重要载体，致力于打造石油化工、装备制造、电子信息、铸锻造等现代金属加工、汽车及其零部件、新材料及通用航空等6个千亿级产业集群

三、城市新区的空间结构

明确空间发展的主要方向。依靠主要交通干线形成发展轴带动经济快速发展，大大降低生活和物流成本。在交通发展轴上，城市的通信、供电、供水各种管道等主要工程基础设施也适当集中成束，有利于集约利用土地资源。

采取“多中心、组团式”模式。通过对产业中心或城市组团功能的塑造，可以实现整体布局和功能的优化，实现生产、居住与生活服务等方面的综合平衡。

与中心城区保持一定的距离。在中心城区和城市新区之间应用绿带隔离，避免中心城区与城市新区连成一片，使城市新区形成既独立又相互联系的空间结构，从而既保持新区良好的生活居住环境，又使城市各种功能在空间上实现分隔。中心城区和新区之间通过轨道或快速路实现空间上的跨越。 在功能区设置上，国家级新区配套主要产业设置相应的功能区，通过产业规划和城市功能空间规划，力争实现产业的集聚化发展（见表7）。

表7 国家级新区功能区设置比较

名称 功能区

上海浦东新区 “四个中心”核心功能区分别是国际经济中心、国际金融中心、国际贸易中心、国际航运中心

天津滨海新区 先进制造业产业区、高新技术产业园区、中心商务商业区、海港物流区、临空产业区、临港产业区

重庆两江新区 江北区、江碚区、渝北区、重庆保税港区、北部新区、两江工业开发区

浙江舟山群岛新区 国际物流岛、自由贸易岛、海洋产业岛、国际休闲岛、海上花园城

甘肃兰州新区 城市中心发展区生态休闲商住区、荒山丘陵综合开发利用示范区、现代农业生态建设示范区

广东广州南沙新区 空间扩展区、南沙滨海生态新城区、临港低碳经济区、国际（保税）经济区

陕西西咸新区 西咸新区、空港新城、沣东新城、秦汉新城、沣西新城

贵州贵安新区 核心职能集聚区、特色职能引领区、文化生态保护区

青岛西海岸新区 国际经济合作区、保税功能拓展区、国际旅游度假区、董家口经济区、古镇口服务保障区

大连金普新区 金石滩国家旅游度假区、卧龙湾国际商务区、双D港新兴产业园区、先进装备制造业园区等

四、城市新区的体制机制创新

我国城市新区经历了从20世纪90年代的浦东新区到2000年代的滨海新区，再到2010年代的两江新区的不同发展阶段，创造出了各具特色的体制框架，其基本原则是有效划分行政管理权限，整合各类公共资源，形成分工合理、职责明晰、监督有力、高效运转、执行通畅的管理架构。

成立综合规划与协调机构。各地新区在建设初期，一般都会成立区域性综合规划与协调机构，其职能主要是负责新区的战略规划，协调开发中的一些重大事项，日常工作则由原行政区负责。这种方式在一定程度上保证了开发初期工作的简洁高效，有利于发挥新区内部各行政区的积极性。

采取统分结合管理体制。大多新区都适应经济社会发展对管理职能转变的要求，实现阶段设计、渐进改革、适时调整、逐步完善，促进新区管理体制由初创期模式到发展期模式，再到建成期模式的转型与升级。

倾向于高层政府权力集中。从现有新区体制磨合情况看，只有高层政府的更多介入，才能使新区的持续发展有所保证，多在重大项目、城乡统筹及规划实施方面赋予市一级管理权限。各国家级新区的管理体制见表8。

表8 新区名称管理体制

新区名称 管理体制

3.浦东新区政府建立阶段（2000年至今）：成立区各级各类机构，成为一级地方政府。

滨海新区 1.1994年，成立滨海新区领导小组及办公室，负责新区开发建设

2.2000年，成立滨海新区工委和管委会，承担经济管理职责

3.2009年，成立滨海新区各级政府，行使经济和社会管理功能

两江新区 成立两江新区开发建设领导小组，组建新区党工委、管委会；运行机制为“1+3”模式，即管委会统一协调，三个行政区执行具体开发任务

舟山群岛新区 设立浙江舟山群岛新区党工委管委会办公室。市委办公室、市政府办公室与其合署办公，实行“三块牌子、一套班子”

兰州新区 设立中共兰州新区工作委员会、兰州新区管理委员会，正厅级建制，享有市一级的行政管理权限

南沙新区 南沙新区是唯一获得由国家发改委牵头的国家级新区，探索三块牌子一套人马，南沙开发区（含保税港区）管委会、南沙区人民政府、南沙新区

2. 2011年5月，成立西咸管委会，代表省政府行使有关西咸新区开发建设的管理权

贵安新区 成立贵安新区党工委、管委会，省直部门派驻贵安新区，受省直部门和贵安新区党工委管委会双重领导

青岛西海岸新区 1.成立西海岸新区推进协调领导小组

2.成立西海岸新区工作委员会、管理委员会，与黄岛区委、黄岛区政府合署办公，享有市级经½济管理权限

大连金普新区 采取“一套人马、ธ两块牌子”的一体化运作模式，新区管委会与区政府合署办公，同时挂“大连经济技术开发区管委会”和“金州区人民政府”的牌子

五、城市新区发展的其他问题

（一）突出城市新区发展建设核心价值理念

城市新区不是城市发展空间的简单扩张，也不是中心城市主城区的复制，更不是上世纪90年代城市经济技术开发区在空间、规模、功能的扩展版。城市新区发展建设必须有效总结30年中国城市化的经验教训，充分体现出中国城市发展建设的最新理念。城市新区的“六新”核心价值：承载新功能、探索新体制、创新新机制、构建新模式、体现新理念、搭建新平台、建设新载体。

（二）进一步提高城市新区规划建设水平

新区的空间特性及其多功能复合特征要求其应当在规划建设上突出一个“新”字，使之能够成为我国21世纪城市规划建设的新窗口和展示平台。新区的规划建设和功能分区应体现最新的城市规划思想，充分考虑绿色低碳、生态宜居、产城融合、城乡统筹、数字信息、智能交通等。

（三）加快推进城市新区管理体制机制改革

一是进一步加强政策法规建设。尽快制定和完善《新区管理条例》《新区总体规划方案》《新区进一步开发开放意见》《新区土地管理规定》《新区鼓励投资意见》等，规范市政府、区政府、街镇政府、功能区管委的工作职责及协调方式和方法，为新区发展提供法律基础和法律保障。加快经济功能园区发展的政策性文件，理顺经济功能园区管理体系，明确经济功能园区的发展定位，在园区职责、人事管理、财政体制、规划建设、土地利用、招商引资、社会事务管理等方面做出详细界定，为经济功能园区的管理和运行提供依据。

二是进一步理顺财权、事权与利⌘益关系。科学划分各行政区政府、功能区管委的财权和事权，加强新区各行政区政府、功能区管委间的交流合作。以事权为基础合理地划分各行政区政府、功能区管委的财政支出范围和经济管理权限，对各行政区政府、功能区管委的事权范围明确地加以界定，并将其作为政府间财政支出范围划分的依据，为地方财政支出的方向和规模给予正确的引导。

三是进一步完善绩效考核体系。第一，设计出一套科学、合理、可量化的政绩考核指标体系。第二，要明确官员政绩考核的主体及其考核对象。第三，形成合理且明确的奖惩机制。

四是建立与市级相关主管部门协调联系的工作机制。

（四）进一步强化区域间的合作发展

国家级新区的发展必然会对周边地区产生广泛的影响力。新区要获取区域竞争优势，必须着力处理好与周边区域间竞争与合作的关系。强调新区与周边区域的互动发展；协调产业发展、分工协作，共同提升地区经济的整体实力；协调基础设施建设，构建包括高速公路、公路、铁路等多种运输方式的综合交通网络，逐步实现区域交通一体化；协调区域社会事业的发展。

（五）积极探索土地开发利用模式的创新

充足的土地供应也是国家级新区发展的重要推动力之一。而西海岸新区的规划开发面积相比较其他国家级新区而言并不大，而且还受到自然环境的制约，因此西海岸新区应明确土地开发战略，优化土地长期经营策略。一是统筹新区国土资源，搭建统一工作平台。二是建立重大项目规划选址和用地的统筹协调机制。三是争取土地行政审批权尽快下放。四是村经济留用地开发利用策略。