既得利益者视角下的农村两委关系
【摘 要】自实行村民自治以来，许多农村党支部与村委会之间斗争不断，严重影响了村民自治的效果。文章从既得利益者的视角来探讨它们之间的关系，认为：农村党支部书记选拔制度不够完善；两委之间的权力划分不明确以及乡镇政府的工作方式存在缺陷是两委矛盾存在的主要原因，笔者基于此来探讨解决两委问题的策略。
【关键词】农村；既得利益者；两委关系；
一、农村既得利益者的概念界定
要对既得利益者的概念做出准确的界定，需要先弄清楚“利益”的内涵。按照规范的政治学理论，利益是主体基于一定生产基础上获得了社会内容和特性的需要。在这个意义上，马克思主义认ต为，“利益不仅仅作为一种个人的东西或众人普遍的东西存在于观念之中，而且首先是作为彼此分工的个人之间的相互依存关系存在于现实之中”，“人们奋斗所争取的一切都同他们的利益相关”。
综上所述，既得利益者简单地说，就是已获得“需要”的人或集团。对于既得利益者的研究，国内外研究甚多，首先应ฐ该追溯到美国著名的经济学家曼瑟尔奥尔森，他眼中的小集团与本文的研究密切相关。他认为“小集团”主要是：
一、数量少，其成员数量可以小到两三个人；
二、成员之间存在特殊关系，这里成员之间不仅具有利益上“一荣俱荣，一损俱损”的关系，而且成员与成员之间还存在着某种亲密关系，比如亲属、朋友等；
三、优势地位，小集团因为其已有的权力，从一开始就处于优势地位。从国内已有的研究来看，有些学者认为既得利益集团和既得利益者是两个不同的概念，认为既得利益者的进一步发展才会形成既得利益集团，还有些学者并没有明确将二者区分开来，认为既得利益集团是就是具有共同利益的个人为维护其共同利益而形成的个人或集团，且他们之所以能维护自己的利益是因为其拥有的公共权力。
参照国内学者对既得利益集团的探究、结合奥尔森的小集团理论和本文的研究，笔者将既得利益者概括为：在现代政治运行中，那些凭借公共权力而获得巨大利益的小集团，这个小集团要么是少到几个人，要么是以个人为中心而形成的具有共同利益的许多人。由此农村的既得利益者就是指在农村政治中，凭借农村公共权力获取大量集体资源的小集团，这个小集团大都是以村干部（村党支部书记或村主任）为中心而形成具有共同利益的团体。
二、农村既得利益者对两委关系的影响
自村民自治制度实践以来，两委关系不协调的问题就一直存在，这在不同程度上影响了村民自治效果。为从根本上解决此问题，笔者基于对A村各届党支部及村委会换届选举的调研，在这里描述该村既得利益者的形成以及他对该村两委关系的影响，并以此为视角深入探讨两委关系中呈现出的问题：
（一）既得利益者的形成过程
（二）既得利益者对两委关系的影响
综上所述，在A村已经形成的以康某为中心的既得利益者为维护和获取更多利益，长期控制该村的公共权力，致使该村两委关系形成如下模式：
第二，康某担任村党支部书记期间，该村党支部控制村委会。从上表可以得知，康某从1999年就开始进入到农村政治当中，他对村里的事务了如执掌。在他当选村主任的时候已经将村公共权力集中到自己手中，村书记也是看他的脸色行事，涉及到该村的事务，只要他一签字，即使没有党支部或者村委会的印章，也会有效。
（三）两委关系问题的原因分析
从既得利益者对两委关系的影响中，呈现出这样两个问题：
一、为什么康某能够在失去村民支持的情况下，继续留在A村的核心权力圈里？
二、为什么康某能够一直掌握着A村的公共权力？这就需要从下面三个角度来作出解释：
第一，党支部书记的选举制度不完善。按照《党章》、《中国共产党农村基层组织工作条例》和《中共xx县委关于全县农村党组织换届选举工作的实施方案》的规定和要求，A村自村民自治以来，党支部书记换届选举都是召开村党支部会议，由全体党员举手表决来进行的，超过半数即当选为新一届党支部书记。康某在失去村民支持的情况下，竞选村主任已不可能成功，为了维护和获取更多利益，他开始采取贿选手段来竞选村党支部书记。这主要是因为该村党员不仅数量少、质量低下，而且大部分党员是亲属关系，这样便于他通过党支部书记这一职位，进而达到控制该村党员，实现自己掌控村务的目的。
第二，两委之间的权力划分不明确。如果两个有着不同目的的组织共同面对一个管理对象，但在职能、权限等方面没有做出明确的划分，组织间的冲突就不可避免。目前，我国对党支部和村委会权力的规定主要是《中国共产党农村基层组织条例》和《村民委员会组织法》，这两部法律、法规虽然对村党支部“领导核心”的权力和村民自治的权力予以法律规定，但是只是抽象的规定而已，并没有明确的划分二者的权力范围。这导致了两委互相争权，相互扯皮的现状。至于能否掌控公共权力，则完全取决于村支书和村主任的个人实力。
第三，乡镇党政机关的不作为或不当作为。根据《村民委员会组织法》，乡镇与村子之间的关系只是单纯的指导与被指导的关系，但事实上乡镇与村子之间存在这样三种关系：一是乡镇党委与农村党支部之间的领导和被领导关系；二是乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内的指导与被指导关系；三是乡镇党政机关与村级组织之间在贯彻执行党的方针政策、国家法律、政府公共政策等事务方面的行政管理与被管理的关系。乡镇与农村之间的这三重关系相互渗透、相互融合，致使乡镇为了工作或自身利益，在两委ฑ关系中不可能成为公正独立的仲裁者，往往不是根据是非本来面目来做出评判，一般只是选择支持实力强大的一方。
三、农村公共权力摆脱既得利益者控制的对策
（一）改革和完善党支部书记的选拔制度
在党支部书记的选举制度方面，各地在实践中探索出以下三种模式：第一，两票制。第二，两推一选。前两个制度都是在现有党员选举，在A村这样党员质量偏低的村子是选不出高素质支部书记的。第三，一肩挑，即由一人兼任村党支部书记和村主任。“一肩挑”由一人兼任村书记和主任，在A℉村这样的既得利益者控制下的村庄，在实践中更容易导致权力的集中和腐败，因此是不可行的。
综上所述，要选出高素质的村党支部书记，需要在改革村党支部书记选举制度的同时提高党员质量。在笔者看来，要从根本上解决该问题，让村民信任的、高素质的党员当选党支部书记，必须在改革选举制度的同时建立一个适应村民自治需要的党员进出机制。当然，从严治党的关键是要建立起一套便利、管用、有约束力的机制，使党的各级组织对党员干部实行有效的管理和监督。乡党委是村党支部最直接的上级党组织，基层党组织建设需要乡党委的监督和管理，笔者建议乡党委订立对基层党员的考评和监督制度，确保党员进出机制的有序进行，打破个别村支书，垄断新党员发展的权力。
（二）从司法角度明确两委权力
既得利益者控制下农村，因两委权力划分不明确，容易导致其长期掌控农村公共权力。总体而言，我国农村党支部的核心领导权和村民委员会的自治权之间的关系缺乏专门的法律、法规进行规制和梳理。鉴于此，笔者建议从司法的角度明确两委的权力，具体过程如下：首先，从立法工作抓起，笔者建议省级人大及常委会在《村民委员会组织法》和《中国共产党农村基层组织工作条例》的基础上，制定《村民委员会工作条例》和《村党支部工作条例☿》。这种征对地区特点来细化法律、法规的举措，可以确保法律、法规运行的可操作性和实效性。其次，要规范两委执行法律、法规的行为，这是明确两委权力的关键性步骤。再次，加强监督。权力是把双刃剑，权力运用得当，造福于民，一旦权力被滥用，就会严重危害社会和人民利益，因此必须加强对权力的监督。最后，建立纠错制度，确保立法、执法和监督工作的有效开展，一旦两委越权行为发生，需追究相关人员的法律责任。
（三）构建利益协调的乡村善治模式
我国的乡镇政府处在权力体系的末端，直接接触广大农村地区，在应对和处理农村问题上扮演着管理者的角色，因此，农村的各项工作能否顺利展开与其紧密相关。在农村，两委之间的矛盾一直得不到妥善的解决，事实上与乡镇的不当工作方式直接相关，笔者长期调研发现：在实践中，乡镇由于工作压力及领导个人素质等原因，经常以不恰当的方式介入到农村事务中。因此，要解决两委矛盾，实现两委正常运行，需构建利益协调的乡村善治模式。构建利益协调的乡村善治模式需要积极推进乡镇行政体制改革，该改革具体步骤如下：第一，改革乡镇财政体制，避免乡镇为解决自己的财务困难向农村伸手。第二，改革行政考核制度，应在坚持中央精神的同时充分考虑乡镇实际。第三，完善乡镇政府的监督体系和健全乡镇政府的责任问责制度。
