城中村改造的四大转变及相关问题探讨

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摘要:伴随着城中村的改造,城中村所在地域的管理组织和管理体制、经济组织形式、土地所有制形式及农民群众的身份都将发生根本性的变化。不过,城中村的改造并不是一帆风顺的,在制度设计与实际执行过程中总会存在着诸多问题,这些不仅需要我们从理论上加以分析和把握,更要从现实过程中总结经验。

关键词:城中村;改造;转变;问题

“城中村”亦称“都市里的村庄”,它是城市化发展过程中,由于城市建设急剧扩张与城市管理体制改革相对滞后的矛盾所造成的,是我国大中城市中新生的特有现象。如其名称所示,它仍然实行农村管理体制,在国家治理范畴上属于农村地域,但是与一般农村地域不同的是,它被城市形态及地域包围着,成为城市中的乡村孤岛。

城中村改造是指对城市中仍实行农村管理体制的村庄进行城市化改造,建立起城市基层管理体制,即在原城中村农民居住的地域建立起城市社区居民委员会,替代原来的村民委员会,对本地域实行城市管理体制。当然,城中村改造不仅仅是一个管理体制改革的问题,主要还涉及到经济组织从集体经济向股份制经济转变,村庄集体所有土地向国有土地转变,居民从农民身份向市民身份和股民身份转变等方面。当然,这些改变并不意味着城中村改造的完成,只能说,这些改造预示着城中村改造的开端,许多问题还需要进一步探讨和解决;而且,后续问题的解决与否以及解决得ฟ如何,可能直接制约着城中村改造的进程及彻底性,直接决定着城中村改造的成功与否。

一、管理机构:从村委会到居委会 因此,从城中村的管理体制来看,公共治理和服务组织已经能适应其自身的发展和需要了,必须对城中村进行改造,在城中村地域建立属地意义上的城市管理组织——街道办事处下属的社区居民委员会,就近划归城市街道办事处,或根据管理需要设立城市街道办事处,对城中村地域进行城市化管理。相应地,这也主要表现在三个方面:

建立城市社区居民委员会,替代原地域上的村民委员会,由其对本地域进行按地域分区管理。这是城中村改造过程中最大的不同点。社区居民委员会的建立标志着,城中村区域已经改造成为城市管理区域,开始接受城市化的治理体制和规则,在街道办事处的领导下,对本地域的居民实行城市化管理,使城市社区管理开始走上良性循环的轨道。作为社区居委会的上级政府也赢得了管理社会的主动权,为城市社区的统一规划管理降低了管理成本。

按地域范围重新划分和确立治理区域和范围,增容城市管理的相关内容。在这一过程中,可能会出现原属同一个村庄的村民由于城中村改造而划归不同的居民委员会管理的情况;并且,社区居民委员会的职责相较于村民委员会的职责而言也有很大的不同,如实施新城发展规划、加强计划生育管理、强化社会治安综合治理、增强道路和公共设施等基础建设,等等。

改革户籍制度,将农村居民户口改为城市居民户口,并统一进入社区自治的主体范围。它不仅使原属农民的劳动群众正式成为城市的居民,而且还直接参与本地域的公共生活,与城里人一同选举自己的当家人和管理者。他们成为社区自治的主人。

在城中村改造过程中,虽然建立居民委员会简单易行,但村改居任务的完成难度则相当大。主要原因是,仅仅通过一个自上而下设立的组织机构用来取代与资源及体制结合在一起的农村地域管理形态很难;且从现实情况来看,城市社区居民委员会建制的地域基础仍然沿袭着农村管理体制时期的地域。虽然建立了城市社区居民委员会,虽然农民身份已经变成了市民或居民,但他们的生活区域仍然是农村时代的,他们的交往对象也主要局限于原来的熟人社会。这是历史原因使然,同时也是村改居过程中不得不重视的一个方面。如果改造不彻底的话,改造之后的区域仍然会在城市社会中形成一个自我封闭的小社会,仍然成为城市社会管理的死角,并由此形成一种新型的贫民社会形态。要解决地域因素在改造过程中的消极影响,方法也是简单易行的,那就是,真正按照地域管理的原则,在城市规划的基础上,重新划分居民区范围,尽可能地分割原来的村庄地域范围,将一个村庄分解为几个居民区域,从地域上破解城中村改造过程中的地域或历史因素。

另外一个问题是,城中村改造为城市社区后,是否应当将外来人口纳入到管理内容之中?答案是肯定的。在原村民委员会管理体制下,外来人口一般都是被排除在村庄治理、公共参与、资源分配的范围之外。而在城市社区管理体制下,外来人口ผ管理就成为一个必不可少的组成部分。这不仅可以反映出社区特征从农村封闭性向城市开放性转变,而且还反映出区域的城市形态。

二、经济组织:从集体经济到股份制经济

城中村在未改造之前的经济组织主要有三种形式:第一种形式是尚未进行股份制改造的集团公司形式,仍然隶属于村民委员会管理,对村民委员会和农民群众负责。第二种形式是进行了改造但只有一个集合式股东的股份制公司。其特点是,在村庄组织框架之外建立股份制公司,集体财产的所有权与占有权发生了分离。第三种形式在第二种形式上更向现代股份制公司迈进了一步,即曾经进行过股份分割或是增量扩股过程的股份制公司。其特点有三个:一是在公司股东结构中存在着小股东,可以是本村人也可以不是本村人;二是公司在董事会中一般设有独立董事,代表中小股东的利益,监督公司的资产运营、规范运作和红利分配;三是利益分配在集体式股东与小股东之间进行区分,小股东依据其所有股票直接获得体现其生存和社会保障权利的收益,集体式股东获得的红利主要用于村庄公共管理和公共产品提供。这三种集体经济组织形式依据市场开放程度和地域差异呈现出一种阶梯式分布的格局:第三种形式主要集中于南部和东部沿海经济发达地区,第二种形式主要集中于中部城市边缘地带,而第一种形式则相应地推延到中西部刚刚开始城市化的城郊村庄。

虽然集体经济组织形式在不同的地区表现出不同的现代化程度,但都有一个共同的特点,那就是,其形成的根源和演进的路径都是集体土地所有制,也就是我们常言的集体土地产权制度。我们知道,我国的集体土地产权制度不仅仅是法律意义上的,更是政治和社会结构意义上的。集体土地作为一项财产,其不仅承担了经营和保值增值的经济功能,还承担了社会保障功能。

虽然城中村的经济组织有不同的表现形式,但其财产权利结构都沿袭同一的结构性制度规定。城中村经过几十年的变迁,虽然已经失去了地域强制性意义上的社区属性,但政治结构、社会结构和法律制度规定仍然使得这一财产权利结构得以延续下来。现在进行城中村改造,按地域重新划分管理性社区,就是使地域上的分离成为一种事实;并且,由于现在城中村改造后的社区居民委员会设置不再仅仅源于原来的农村地域划分,而是一般遵循“规划先行”和“便于管理”的原则,这会导致农民集体的分散,并通过一种全新的城市化管理体制将农民个体与其原先归属的农民集体割裂开来。

与其相伴随的是两个彼此相依的分裂过程:一是村民个体与农民集体的分裂过程。农民个体就不再天然归属于农民集体,农民集体也就不再呈现出变动性的特征,而是必须固定下来,即在城中村改造过程中必须对村民“一刀切”,实行“生不增、死不减、进不增、出不减”。以现存的村民数为财产分割意义上的农民集体,其目的是固化村民并实现公司股份的固化。二是农民集体资产的分割过程。由于村民个体与农民集体的天然归属关系被割裂开来,就必须重新确定原子式村民个体在村庄集体资产中的份额。这就是乡村企业股份制改造中的资产量化和个人化分配过程。它使村民都成了村集体经济的股东,过去看得见但摸不着的集体资产这回可实实在在地落到了村民的手中。유在这一过程中,农民个体与原属农民集体财产的关系发生了显着的变化。在集体产权结构下,虽然农民自身是农民集体中的原子式个体,然而由于集体财产权利的不可分割性和不可转让性,每个农民个体还是无法说出他拥有多少资产,他可以对多少份额的资产进行个人经济理性上的处置。经过资产量化和股份化分配过程,每个劳动者不仅能够明白说出他拥有多少资产的份额——股票,而且还知道他所拥有的股票在整个资产中占多少比例;并且,如果他觉得资产经营效益不理想的话,他还可以在市场上抛出他所拥有的公司股票,公司改造后的经营和管 ☻理者不得干涉。这就是村民作为市场经济人的“用脚投票”的权利。

当然,股票作为公司资产出资者的原始凭证,只能交易而不能够抽回投资,且规模经济效应也不容许公司的整体性资产被分割。如是,能够将如此多的股东和如此细小的股份统筹起来的组织就是现代经济和法律意义上的股份制公司了。虽然城中村在改造前的集体经济组织有三种形式,但是在城中村改造过程中,另外两种形式没有生命力,只能被一种更符合社会发展和市场需要的形式所替代,这就是股份合作制公司。与城中村改造前的股份制公司不同的是,它有一个资产量化和再分配的过程,除保留必要的公共管理和基础建设、维持公众福利的股票外,它将集体资产量化的大部分股票都分配给村民,作为其基本生存和生活的保障。这时,公司的产权才真正明晰化了,公司股本结构也发生了变化,劳动群众参与公司⌚的投票和