基于公共一致性理论分析

钱理群教授发表的精致的利己主义者言论被公众反复引用，即那些高智商，世俗，老到，善于表演，懂得配合，更善于利用体制达到自己目的之人。个人化的表演在社会生活中比比皆是，然而，一旦个人化的表演演变为群体性的表演，进而作为公共政策影响民众的生活，那将可能是灾难性的。诸多的公共政策失败案例显示，由于我国自上而下的权力长期过于集中、强势，权力崇拜的意识形态一旦被激活，公共政策在权力暗示作用下，个人利益或部门利益则很容易被包装其内不易被察觉。那些屡见不鲜的大项目、大工程被打造成光鲜亮丽的民生工程的背后，实则是官商错综复杂的交易。再如备受争议的重庆打黑，在重庆李庄案以后，在贵州贵阳、江西宜春、湖北武汉、江苏常州、黑龙江伊春、浙江金华，打黑的模式不断被复制，连公安的《起诉意见书》到检察院的《起诉书》，再到法院的《判决书》，公诉的模式、侦察机关取证的模式和法院判决书的逻辑论证，一模一样。荣剑总结道：让整个体制所有资源都动员起来为一个人背书的现象，表明这个制度已到了非改不可的程度。与此相对应，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致。本文通过观察法以公共一致性理论对F 市开展绩效管理政策试点工作的演进逻辑进行分析，对公共一致性和政府绩效管理的演进之间的关系进行探讨。

一、理论建构

公共一致性一般表示意见一致的、无异议的。公共一致性最初产生于政治经济学科领域，被当成全体一致性概念使用。19 世纪末，瑞典经济学家维克塞尔提出用全体一致性来检验政府活动的效率，并认为这是最好的检验原则。布坎南和塔洛克基于一种个体主义的立宪理论，将全体一致性作为决策规则中的核心地位。他们认为：在政治学的讨论中，许多学者似乎已经忽视了全体一致原则会在任何规范的民主政治理论中占有的核心地位。并进一步认为最多也只能把多数规则视为许多权宜之计中的一种，当个人和群体利益出现分歧时，就政治问题达成广泛一致的成本将使这些权宜之计成为必要。在此处，全体一致性仅表示一致决策的方式，或民主的规则。艾索尔德则洞见社会领域中的人类一致性行为，认为我们已经建立起认知和情感分类，并依赖这些分类来生活;一切对于分类稳定性和一致性的威胁都会引发焦虑。

当一致性得到普遍的认同时，著名的社会学家戈尔曼却反其道而行，他在自创的著名的拟剧理论中提到：在表演者和观众之间，维持着一种心照不宣的一致性，因为这种表面的、虚饰的一致，之所以能够维持，是因为每个参与者都把自己的欲望藏匿于他维护社会准则的表述之后，在场的每个人都感到不得不对这种冠冕堂皇的表述给予赞赏。类似的表述，在卢梭的《社会契约论》、诺依曼的《沉默的螺旋》、泽鲁巴➳维尔的《房间里的大象》、克里斯的《社会控制》等著作中都描述过。实际上，公共一致性作为一个独立的理论概念得益于彼特沃克的开创性研究，他首创性地提出公共一致性是用来劝服公民按照他们本不相信但却表现得相信的方式行动。这些基于个体与群体的关系角度提出的公共一致性理论，为公共管理研究开拓了视野。

国内关于公共一致性的描述散落于诸如王小波的《沉默的大多数》等文学作品中，但专门的研究却并不多见，主要是将公共利益和一致性两个概念进行整合，如郑杭生等人提到：个人必须恪守利益行为的正当性，权益自主也意味着对社会权力规范的服从，这是个人作为共同体成员的责任和义务;社会权力规范代表了公共一致性和普遍利益，必须对成员的权益提供约束和保障，以保证社会秩序、促进社会合作，这是社会作为共同体的责任和义务。

综上所述，公共一致性在政治经济学、社会学等学科中只是作为一个概念在使用，还没有上升到理论的高度。即便如此，遗憾的是，公共一致性作为概念也还未在公共管理学科的研究中显现。基于此，我们提出，公共一致性是指政府针对公共事务进行管理的过程中，通过使用公权力，以奖励或惩罚等方式促使体制内官员或体制外公众的行为和表现趋同的一种状态。此种状态既存在向好的方面发展的可能，也存在向坏的方面发展的可能。本研究中，主要探讨的是在体制内官员达成的公共一致性，而没有涉及体制外公众。基于公共一致性的定义，建立了以下三个命题：

命题1：公权力越强势，公共一致性越容易达成离开公权力这个手段，公共一致性是很难达成的，除非到了整个民族生死存亡的特殊时刻。在官方话语体系中，深刻领会、一致表示、深入贯彻之类的老生常谈话语与其说是一种表态，不如说是公共一致性的呈现。彼特沃克通过考察纳粹德国和民主德国时期所使用的宣传活动，指出公共一致性通过两种方式可以达到：一方面，体系通过各种形式的社会贿赂来鼓励所期望的行为;另一方面，通过恐吓与强力，它们阻止不期望的行为。其结果是，至少从表面看来，是广泛的公众支持。公民和领导人都参与了公开的伪善。政府告诉公民们并不真实的事态，公民们通常也知道是不真实的，但是还要求他们在公共场合按照仿佛他们是真实的那样去行动。[6]186 彼特沃克所描述的两种方式都离不开公权力的行使。当然，公共一致性不会立马形成，而是一步一步的。当前一步的实现使下一步的公共一致性更容易形成，而且很难再扭转过来。这说明，行为和表现的一致性并不一定以一致性的意见为基础。只有以一致性意见为基础的公共一致性，才是我们认为的良性的状态。

公共一致性与社会动员有诸多相似之处。两者都会采用调动教育、大众传播等手段来实现。但是，公共一致性是一种内化的行为和表现，社会动员则是一种外显的行为和表现，是指人们在某些经常、持久的社会因素影响下，其价值观等变化发展的过程。也就是说，在现实环境中，一旦形成了某些经常、持久的某种社会因素，就会使社会动员成为可能。因而我们提出：命题2：某种社会因素越能够经常、持久地存在，就越容易成为公共一致性达成的因素政府文件、国家领导人的讲话中的内容、传统的因素等都属于经常、持久的因素。例如红歌、革命影视剧，虽然其主题有的涉及暴力革命、阶级斗争、对敌人的仇恨等这样一些在今天或许会显得有些突兀的价值观，然而这些节目却通常成为主流。原因就在于革命斗争已成为中国的一个传统，被经常、持久地传颂，这成为公共一致性达成的重要因素之一。2013年4月10日，中央电视台《新闻1+1》中以抗日剧可以这么拍?为题，提出了这样的反思：在这些抗日剧中，历史的真相与当下的真实已经被娱乐得无影无踪，这绝非爱国主义，而是愚民主义。现在创作题材的限制还是比较多的，那么抗战剧是一个非常安全的选择，对制作方而言就是选择抗战剧可能不会出什么政治错误，就是题材扎堆做得就太多，究其原因，是因为目前的社会秩序和思想导向本身就是多元的，缺乏社会共识。这样，政府及官员创新可能出错，而坚持经常、持久的社会因素却比较保险。

在命题1 和命题2 的基础上，我们进而提出：

命题3：如果政府针对公共事务进行的管理是违背自然或社会规律的，公共一致性会增大其破坏性

公权力是政府进行社会动员的载体，也是核心所在。当政府表现出高度的公共一致性时，根据命题1 可反观，此时的公权力一般是处于较为强势的状态，对社会动员的能力也相应较强，因而影响力也就更大。若政府此时针对公共事务作出的决策是符合自然或社会规律的，那么在产生经济效益与社会效益上自然是事半功倍。但如果政府针对公共事务作出了不符合自然或社会规律的决策，随着公共一致性的增大，造成的破坏性就越强。现实中，高层官员即使作出了错误决策，通过运用其公权力的影响，通过自上而下的宣讲，促使在体制内形成公共一致性，决策的可行性分析和科学性论证最终只会沦为形式。历数那些政策失败的案例，几乎无不是如此。可见，根据公共一致性的产生依据和实施结果，可将其划分为正面的公共一致性和负面的公共一致性。

以上三个命题反映了公共一致性的内在逻辑。命题1 揭示了公共一致性运行的核心在于公权力，而命题2 和命题3 共同展现公共一致性的相关特征。同时，命题3 也揭示了公共一致性的分类思想和划分依据。当然，我们提出的公共一致性理论及其命题仅是初步的研究，还有待于完善，需要学界同仁的争鸣和修正。

二、政府绩效管理中的实践演进与结果分析

从实践来看，中国政府绩效管理的历史并不长。毕竟，早期的目标考核与以结果导向和公众满意度导向为核心理念的绩效导向相距甚远。在全国统一部署下，F 市是广东省政府绩效管理工作试点市之一。自2012 年6 月开始，我们在F市共访谈了14位区委书记、区长、区纪委书记，以及市直、区直部门150 多位主要官员，同时参与F 市绩效管理领导小组主任会议讨论十余次。由于珠三角本身所具有的浓厚民主氛围，使得每次的访谈均达到开放式状态和真实性效果。为了更清楚掌握实际情况，我们设计了一份问卷，主要针对市级和区级领导、市直和区级部门领导、一般公务员和理论专家。发放问卷400 份，回收有效问卷376 份，有效回收率94%。

启动阶段：自上而下的宣讲

启动阶段，官方文件中的表述是要成立试点工作领导机构，制定并上报试点工作实施方案。加大工作宣传力度，营造浓厚的工作氛围。组织业务学习培训和考察调研。成立的领导机构级别往往是试点工作规格的体现。领导小组的组长通常不会介入具体事务，仅仅承担一种仪式性、象征性的角色。这与目前社会上流传的处长治国论，即真正掌握政策执行权和行政操作权的政府官员是那些处级官员的观点相对应。在F 市的绩效管理试点工作中，所谓的市绩效管理领导小组会议，也完全由领导小组办公室成员单位而非领导小组来组织和实际操作，而且，主要由一些主导评价的部门承担。

此次F市试点方案委托第三方专题咨询。命题1提出公权力的大小与公共一致性达成难易是同向的。围绕试点工作进行的由官方陪同的非官方调研，由于不具备公权力的强势特征，公共一致性的达成会比较困难，但是，调研的目的是摸底、交流和解惑，而不是达成一致，因此，非官方调研却可以表现得更为融洽。调研中我们发现，越是主要领导，对现有考核的批判就越激烈。主要问题在于评价的体系太多，既存在条条上级部门的考核，也存在块块上级政府的考核;指标太繁，多套指标考核，比如广东省对下级政府的考核指标就包括珠三角规划纲要、科学发展观、幸福广东、公共服务均等化等四大项考核。各套体系大多分为经济、社会、环境等维度，且具体指标大部分可相互取代。经过我们不完全统计，现有对F 市的考核项目，除了省对市一级的考核项目94 项外，还有市级自行设定的考核项目104 项，共涉及2 214个指标。可想而知，若此次F 市开展绩效管理试点再增加一项考核多项指标，其地位将非常尴尬。绩效管理本来就是对传统考核的继承和发展。一级政府及其部门常年接受来自于上级政府及其部门的考核，不管名称是绩效管理或其他，早已将其等同于传统的目标考核。在调研过程中，大部分访谈对象都流露出不要给下面增加太多负担的态度。问卷调研结果见图1，九成以上的对象显示对绩效管理工作关注。虽然关注并不意味着认同，但却能够表明绩效管理试点工作的影响程度。

启动阶段通过自上而下的宣讲逻辑达成公共一致性，需要多听管理对象的意见和作出相关解释。否则，政府绩效评价的异化会直接伤害公共行政价值的实现。

在试点工作动员大会上，市委书记作统筹安排和明确表态，市长作具体部署和任务安排，省相关部门领导对试点工作进行成绩肯定。我们比较了一些试点地方的领导讲话，一般都是党委书记主要强调根据中央和省的有关要求这一权力依据，行政首长强调国内外证明行之有效这一传统依据，上级部门领导则体现为全省创出成功经验的鼓励和肯定。地方最高层官员的讲话赋予了试点工作的合法性，从而印证了命题1 的成立。讲话的依据则对应于命题2 中的经常、持久存在的社会因素。总之，通过官场习惯做法自上而下的宣讲，使政府绩效管理试点工作在体制内具有公共一致性。

组织实施阶段：内部的民主集中

组织实施阶段，官方文件中的表述是要构建评价系统，运用科学、规范的技术方法，制定评价指标体系、权重赋值、指标评分标准、基础数据来源、操作程序和结果运用等规范文件，报市绩效领导小组审定。通过政府绩效管理学科本身的理论性，以及全覆盖的调研，构建出来的政府绩效管理体系相对就比较科学了。当然，即使是通过规范的科学研究构建出相对科学的指标体系，其本身存在误差也难以避免，政府绩效的真实值和测量值之间不可能完全一致，一般用以下公式表 ッ示真实值和测量值之间的关系：

X=T+

其中：X 表示测量值，T 表示真实值， 表示误差。从理论上去理解 无须费神，但是，在实践中往往存在就 争论不休的情形。一些怀疑论者会质疑指标和数据的有效性和真实性等，进而对整个绩效管理体系产生怀疑。如果不从方法论上对此类怀疑进行解释，恐怕难以解决疑惑。

如果没有一种民主式的自由探讨氛围和经常性的互动协商机制，就难以从源头上去弥补命题3的缺陷。正如访谈中一位街道办主任所言：我们已经习惯了各种上级考核，也有办法应付各种上级考核。我们认为，民主式的自由探讨和经常性的互动协商应该建立在信息确定和议题辩护的基础上。因为，在政治领域，公共一致性的达成往往建立在虚假的景象当中。这种景象被尼古拉斯亨利称为不确定性吸收，即经由这个过程，原本被收集者认为是假设的、不确定的以及薄弱的数据，通过组织决策层往上呈送后，逐渐变成为最终的、确定的以及牢靠的数据。

动员之后，试点单位便能够了解上级单位的政策意图。组织实施阶段外松内紧的局面便一直贯穿于组织单位。因为试点单位只要等待下一步的安排即可，而组织单位则需要紧锣密鼓地制定好初步的整体方案。组织实施阶段领导小组办公室主任会议召开了两次协商会，第一次会议达成了思路共识，即为了应对省各个部门都要通过考核来指挥和推动本部门的工作的情况，需要将其统合起来。市纪委领导的说法最具有说服力：❥几十条鞭子打下来，谁受得了?这与某区长在访谈时的观点不谋而合：目前的考核过多，应该整合为一个考核指标体系，避免重复。听老爸的就可以了，为什么还要听爷爷的、听爷爷的爸爸的呢?因此，统筹考核便成为自然之选。第二次会议达成了方案内容的一致。方案内容确定的压力不来自于试点单位，而在于各职能部门。试点单位只要评价内容越少越好，而职能单位则都想在手里拿一条鞭子推动本部门的工作。这从现有大量以考代管的现象可以得到印证，这也是懒政最为明显的表现。

组织实施阶段通过内部的民主集中逻辑达成领导小组的公共一致性，从而确保政府绩效评价体系的科学性。只有领导小组的公共一致性达成，才有可能进入完善改进阶段，实现外部公共一致性。如果在此阶段只有领导一言堂的集中而无民主现象，那么最终将很可能产生拍脑袋决策的结果。

改进完善阶段：部门的利益整合

改进完善阶段主要分为两个方面：

一是试点方案本身必须取得组织单位之间的一致性。然而，恰恰是组织单位本身的一致性最难以达成。政府自身有着深层的背景和利益链，并不断自我捍卫与强化这种利益格局[9]，如果说试点整体方案是顶层设计，那么组织单位中的各部门都有强烈的动力去争取顶层设计中的顶层利益。为了改进和完善试点工作，领导小组办公室主任会议又召开了六次讨论会。在一次会议上，某领导对党建工作仅占1%的比重表示不满，我不同意这么少的比重，若非要这样，我只能保留我的意见。另外一次会议上，某领导认为在请示省纪委的报告中的内容不妥而当场发难。事后，负责具体工作的另外一位领导不断懊悔：我怎么就没注意他们是不是有什么考核项目没有纳入试点工作，还这么傻去不断解释方案多么好?总体来说，F 市绩效管理试点工作领导小组办公室主任会议体现了自由发言和协商的特点。作为专家团队，我们在讨论会上也一再公开强调，绩效管理的组织评价权背后就是利益之争。争议现象本身代表各部门的积极行为，这是好事。这种小范围体制内的公共一致性的实现，最终还是要看成员中话语权大☤的那个人的态度。例如，关于试点方案在上政府常务会议之前需要经过法制办网上公示，而时间紧迫可能没有时间进行公示的问题，某领导在会议上说道：我一点都不关心法制办的事情，难道市长同意了，法制办还有什么办法?这符合命题1 的描述。

二是试点要取得成功，方案必须取得组织单位之间的一致或大多数同意。因此试点方案讨论的结果就是：党建工作的比重加大了，争议的其他问题也解决了。当然，由于试点工作本身没有可直接参考的样本，任何的说法似乎都有。道理。例如党建工作纳不纳入绩效管理体系都可以，设置多大权重也都有自己的理由。但毫无疑问，某领导强烈要加大党建工作就是自身利益考量的结果，但是理由却是党建工作是历年都需要重视的等等。根据命题2，党建工作确实是经常、持久存在的社会因素，容易成为区域范围内的公共一致性达成的因素。但我们一开始就把他的提法定位在争取部门利益上，并进行公开的讨论和辩论，因此，最后的结果虽有妥协却与我们所设计的方案并未有太大改变。这使我们更加坚信：公开的讨论和辩论是公共一致性的良药。公开的讨论和辩论既是一个利益博弈的过程，也是一个有助于组织成员通过不断补充或修改自己掌握的信息，形成更加集思广益、结论趋同，以及更加接近博弈均衡结果的过程。换言之，公开的讨论和辩论是形成良性公共一致性的重要途径。当然，F市绩效管理试点工作还在继续，今后还将面对更多的矛盾和调整，剖析体制内和体制外公共一致性的达成将变得更为有意义。如负责具体工作的F市监察局副局长所言：要把绩效管理作为体制改革的抓手，而不能等同于考核，否则这只不过增加了一种考核形式而已。绩效管理首先是要革自己的命，我相信，三五年后将会对政府绩效有很大的促进。

三、结论与讨论

公共一致性由最初作为一种决策规则，进而被当成一种令人关注的社会政治现象，直至将其纳入公共管理视野进行考察，无不显示出其理论解释的魅力。从现实的诉求来看，社会思潮涌动，从综合国力的角度，从GDP 的账面数字看，它取得了举世瞩目的成功;但从道义和人心看，它相当失败。官员管理者曾经是改革的阻力，现在则成了动力，因为他们近水楼台先得月，体会到了从公有制到私有制的转变对他们不是威胁，而是机会，是寻租、进行权钱交易的机会;而对那些坚持道义立场和承担改革代价的人来说，从20 世纪末起，改革的乌托邦就不断破灭，现状令人难以忍受[10]。这给公共管理主体提出了严峻的挑战，如何达成公共一致性，需要对哪种的公共一致性保持应有的警惕，等等，都不是可有可无的问题，需要深入研究。

本文仅以F 市绩效管理试点工作这一具体领域进行观察分析，不是通过定量研究方法进行理论的操作化，其原因一方面是时间不允许。公共一致性理论本身涵盖甚广，很难短期内制定出一份科学有效的量表进行测量，而F 市绩效管理试点工作进度不会以研究者的目的为转移。另一方面，由于公共一致性的三个理论命题本身比较好认知，已经足以做出相当充分的解释。诚如潘绥铭教授所言：我们运用参与调查、社区考察、定性访谈等研究方法，不但效果要远远好于问卷调查，而且可以作出更深度的解释。[11]总之，本研究通过观察、访谈等方法所检验的路径模型代表的是一种对公共一致性理论假设进行检验的尝试。对公共一致性三个理论命题的经验支持说明，公共一致性可以通过公权力与经常、持久的社会因素而实现。但是，今后公共一致性成功方面的研究必将纳入公开的讨论和辩论因素方能实现。