试述行政合法性原则

[摘要]行政法的基本原则是行政法学的基本理论问题之一。行政合法性原则是指行政权力存在、运用和行政必须依据法律、符合法律，而不得与法律相抵触。这一原则是行政法的基本原则之一，而且是其首要原则。本文主要从行政合法性原则的基本内容以及适用范围方面对行政行政合法性原则进行阐述。

[关键词]行政合法性原则；行政行为；依法行政

行政法的基本原则，是指贯穿在一国行政法中，指导和统帅具体行政法律规范，并由它们所体现的基本精神，是要求所有行政主体在国家行政管理中必须遵循的基本行为准则。

一、行政合法性原则的基本内容

行政合法性原则的基本内容的关键在于如何把握其核心内容。既然行政法学的核心是解决行政职权的合法性问题，因此，也许从行政职权的产生、运作和监督的程度与角度来把握其基本内容更为合乎逻辑。我们认为，行政合法性原则的基本内容主要有下列五项：

第一，行政主体的行政职权由法设定与依法授予。一切行政行为以行政职权为基础，无职权无行政。然而，行政职权必须合法产生，行政主体的行政职权或由法律、法规设定，或由有关机关依法授予，不合法产生的行政职权不能构成合法行政的基础。

第二，行政主体实 シ施行政行为必须依照和遵守行政法律规范。这时含有“依法行政”和“守法行政”两项内容。它要求每一个行政主体既要依法“管理”行政相对人，又应在其他行政主体的管理中遵守法律、法规和规章。行政主体既是实施法律的主体，又是遵守法律的主体。行政主体不得享有法律以外的特权。

第三，行政主体的行政行为违法无效。行政主体的行政行为必须合法，它既应符合行政法律条文，更应符合法的精神。违法的行政行为不具有法律效力，无论是实体上的违法，还是程序上的违法，因而它不能约束行政相对人的行为。

第四，行政主体必须对违法的行政行为承担相应的法律责任。对于行政主体的行政违法行为，不仅应确信该行为无效，同时还应研究行为责任者相应的法律责任，这是“违法必究”精神的体现。包括行政赔偿在内的行政责任制度便是这一内容的体现。

第五，行政主体的一切行政行为（法律另有规定的除外）必须接受人大监督、行政监督和司法监督。这是说，任何行政行为必须受到监督和救济，否则任何责任都将成为空谈。“无救济便无权利”，无监督也就无行政。各级人民代表大会及其常务委员会对同级人民政府行使职权的监督以及有权撤消其不适当的决定和命令，行政机关所实施的行政复议制度以及人民法院所实施的行政诉讼制度等，均是这一内容的体现。

二、正确界定行政合法性原则的适用范围

1.形式与实质：依法行政与合法行政在自由资本主义时期，行政法刚兴起的时代，人们停留在从形式上认识行政与法的关系，认为“无法律便无行政”“一切行政都必须有直接的法律依据”。二战以后，人们越来越注重从实质而不是从形式♀的角度来考察行政与法的关系，认为行政法治的关键不是政府的行为是否符合形式上的法律，而是政府的行为是否符合法律的“正义性”，从而使“依法行政”过渡到“合法行政”，这是行政法治史上的一个飞跃，是人们对行政法治的要求从形式走向实质的标志。此外，从内容范围而言，行政合法性原则亦不能等同于依法行政原则，前者应该包括后者，其内容远远大于后者。因此，中国行政法上的合法性原则不仅是个形式上的原则，更是个实质上的原则。行政合法性原则中的“法”，当然包括形式上的法律，但绝非仅限形式上的法。如果把“法”仅局限于具体的成文法条文的话，那么，很可能在实际生活中出现许多违法行为无法追究的情况。因为行政行为范围广泛，且面临日新月异的变化，行政执法过程中也常有非常事件或意外情况出现，而现行法律法规中又没有针对性的条文条款加以规范，这就需要根据行政法的基本原则加以指导和拘束，以弥补成文法、形式法的不足和空白，如此，非但不违背行政合法性原则，相反，正是对行政法治的必要补充。从这一意义上看，行政合法性原则绝对是一个实质上的原则，甚至可以成为行政法的特殊渊源，尤其是在法律条文不完备又必须追究有关行政法律关系主体的法律责任时可起特殊的、重要的作用。

2.具体ღ与抽象：仅适用具体行政行为的原则与同时适用抽象行政行为的原则自《中华人民共和国行政诉讼法》颁布后，把政府的行政行为划分成具体部分与抽象部分，不仅是学者的理论观念，同时也成了我国法律的明确态度。具体行政行为系指行政主体在国家行政管理活动中行使行政职权，针对特定的行政相对人，就特定的事项，作出有关该行政相对人权利义务的单方行为。抽象行政行为则相反，系指行政主体非针对特定人，事与物所作出的具有普遍约束力的行政行为。抽象行政行为与行政立法不同，也不应是同一概念。抽象行政行为并非全属行政立法，行政立法也并非全是抽象行政行为，中国行政法上的合法性原则，不仅适用具体行政行为领域，而且同时适用抽象行政行为领域。所以，行政合法性原则既是适用具体行政行为的原则，也是适用抽象行政行为的 Ü原则。

3.行政与司法：纯行政领域原则与行政司法原则行政合法性原则不仅适用行政管理领域，同时还适用行政司法领域。行政司法是相对于行政立法和行政执法而言的一个概念，它不仅指行政主体司法化的行政行为，同时也指司法机关对行政行为的监督活动。现代政府管理的特点使得∞行政与司法日益靠近，行政司法成了现代行政法所应调整的一个庞大对象。我国宪法确立了行政机关与司法机关之间的合作与监督关系，特别是行政诉讼法还赋予了司法机关对行政机关行政行为的司法审查权。在这种情况下，我国行政法上的合法性原则更不应拘泥于纯行政领域，理应统辖行政司法领域。我国行政诉讼法所确立的对具体行政行为的合法性审查原则，也与这一精神相吻合。

实践已证明，要实现行政法论，必须首先坚持行政合法性原则。中国行政合法性原则越来越支配和约束着我国各种行政法律制度。与此同时，随着我国社会主义行政法制的进一步健全和发展，中国行政法上合法性原则的内容亦会越来越得到充实。