西江航道船闸管理的制度分析

【摘 要】 以西江航道船闸管理制度体系为研究对象，分析西江航道船闸管理制度存在的顶层制度缺失、联动机制缺失和具体管理制度不完善等问题，从建立西江航道船闸管理顶层制度、建立多层次西江航道船闸管理联动机制、完善西江航道船闸具体管理制度体系等方面阐述相应对策。

【关键词】 西江航道；船闸管理；顶层制度；联运机制

随着我国经济的不断发展和大西南经济社会的日益繁荣，西江航道在我国经济社会发展中的战略地位也随之提升，承担着越来越重要的航运任务，西江航道已成为仅次于长江的大能力内河运输通道。庞大的通航量给西江航道干线上的船闸管理带来了极大的压力，同时也产生了新的管理问题。

1 制度体系

目前，我国还没有制定一部专门的航道船闸管理的法律，也没有一部由省级以上人民代表大会或人民政府制定的有关西江航道船闸管理方面的制度，与西江航道船闸管理有关的规定主要散见于由中央和地方各级人民代表大会或人民政府所制定的有关交通方面的制度之中。这些制度不仅有国家层面的，也有由省级人民代表大会或人民政府制定的，还包括由直接管理西江航道的政府机构或运营企业所制定的航道船闸管理制度。

1.1 国家层面的航道船闸管理制度

国家层面的船闸管理制度主要是适用于全国航道管理的一般性规则，这些规则虽然没有涉及到西江航运船闸管理的内容，但这些制度为西江航道船闸具体管理制度的制定以及开展具体的管理活动提供了宏观上的制度基础。这些制度主要由宪法、法律、行政法规、部门规章共同组成。

（1）宪法。宪法是国家的根本大法，它规定了国家的政权性质、组织形式、管理范围。我国宪法规定国务院和地方各级人民政府拥有领导和管理全国和地方相应行政区域内的经济领域工作，以及教育、科学、文化、卫生、体育等社会领域工作的权力。航道作为国家所有的社会资源，属于社会公共资源，不属于企业、团体和个人所独有的资产，而且船闸管理具有一定的公益性[1]，因此，宪法中有关政府承担公共事务管理和公共物品供给的规定为政府主导航道船闸管理奠定了制度基础。但是，在实践中，宪法仅是为航道船闸管理提供原则性的依据，而非操作性规则。

（2）法律。到目前为止，我国还没有一部针对船闸管理的专项立法，同时，包括《中华人民共和国港口法》 《中华人民共和国海商法》在内的现有法律中也还没有专门涉及船闸管理的相关条款；但是，这并不意味着我国船闸管理的制度体系在基本法律层面上是一片空白，适用于船闸管理的法律并不少，甚至可能覆盖我国所有基本法律的相当一部分。例如，对船闸通航技术标准和技术规范的设定受《中华人民共和国行政许可法》的调整；对破坏船闸的违规行为则受到《中华人民共和国行政处罚法》的调整，而当这种破坏行为触犯刑法时，则将以《中华人民共和国刑法》为制裁依据；船闸业主需要与船闸运营企业签订相关合同时，双方接受《中华人民共和国合同法》的调整。

（3）行政法规和部门规章。目前涉及航道船闸管理的行政法规主要有《中华人民共和国航道管理条例》和《中华人民共和国内河交通安全管理条例》。前者主要涉及包括船闸在内的航道设施的规划、建设、保护、维护经费来源等内容；后者主要涉及航道船闸管理权的分配，保障船闸等航道设施在安全条件下的通航、停泊、作业要求，以及船闸等航道设施在遇险情况下的救助程序和事故调查处理规定等内容。此外，《中华人民共和国河道管理条例》也在不同程度上涉及到航道船闸的管理问题。目前，涉及航道船闸管理的部门规章是由原交通部于1989年制定的《船闸管理办法》。该制度主要是针对航道船闸具体管理、运用、保养和修理、安全生产、过闸费的征收和使用等方面作了相应的规范。

在省级区域范围内的有关航道船闸政府管理制度是广西壮族自治区（以下简称广西区）内各级人民代表大会和人民政府根据上位法的要求和广西行政区域内的实际情况，制定的间接或直接涉及西江航道船闸管理的制度。这些制度主要包括分别由广西人民代表大会和人民政府所制定的地方法规《广西壮族自治区航道管理条例》和地方规章《广西壮族自治区船闸管理办法》。前者主要明确广西区内涉及的包括船闸在内的航道设施规划编制程序、建设审批要求、保护技术规范等内容；后者则对包括西江航道在内的广西区内船闸管理进行了规范。船闸管理内容主要包括：船闸建设的程序和要求；船闸管理的机⌚构设置、权限和职责；船闸运行的具体机制；船闸保护的具体措施；船闸保养和维修的具体要求等。

此外，地方政府也制定了与西江航道船闸管理有关的制度，比如，梧州市制定的《梧州市西江黄金水道通航突发事件应急预案》。该制度主要明确了突发事件的分级及标准、组织体系及职责、信息报告机制、预警机制、应急响应处置措施、响应终止、新闻发布、后期处置、应急保障、责任和奖惩、应急预案更新程 ﭢ序等内容。

1.3 西江航道船闸具体管理制度

2 制度缺陷

西江航道船闸管理制度是一个由多层次制度构成的制度体系，制度层次之间具有相互嵌套、精神相融合的特点，而制度层次之间的良性互动保证了西江航道船闸的有效和可持续管理。但是，随着地方经济社会发展对航道船闸管理水平和质量要求不断提高，西江航道船闸管理制度的内在缺陷也逐渐成为人们关注的焦点。 2.1 顶层制度的缺失

船闸ท管理是航道管理系统中的一个部分，同时又是一个由多个部分构成的管理系统。一般来说，船闸管理包括船闸的管理体制、运行、日常养护、安全生产、过闸费征收、投资、建设、运营，以及管理过程中所涉及的资源分配、决策、融资、监督、仲裁和制裁等方面的内容。作为一个由各个部分有机构成的管理系统，必须要有一个对船闸管理的各方面、各层次、各要素进行统筹的制度平台，以集中有效资源，高效、快捷地实现管理目标。这一制度平台就是船闸管理的顶层制度。目前，因西江航道船闸管理顶层制度的缺失，使得相关管理资源无法进行有效整合。西江航道船闸管理涉及不同的管理部门、不同的管理层次、不同层面或方面的问题。不同管理部门之间和不同管理层次之间的制度规范和运行方式是不同的，由此导致不同管理部门之间和不同管理层次之间应如何展开协作与合作的问题；而不同管理层面或方面的问题仅靠单一的管理部门是难以解决的，需要多个部门之间的有效合作才能应对。因此，建立能保证多元管理主体有效参与、多层次管理良性互动，能有效应对多层次和多方面问题的西江航道船闸管理顶层制度势在必行，以此更好地整合各方面的资源，提高航道船闸管理绩效和通航效率。

2.2 联动机制不完善

西江航道船闸管理联动机制是航道管理部门为保证西江航道船闸有效管理和安全运行而与有关部门建立的有关交流、互动、协调、应急等方面的制度。目前，西江航道船闸管理的联动机制存在诸多问题。

（1）跨省航道管理联动机制缺失。西江航道横跨两广，国家为统筹包括西江在内的珠江流域航道的业务管理而成立了交通运输部珠江航务管理局，旨在为珠江流域内各航道管理提供业务上的指导和协调工作。珠江航务管理局虽然在宏观上解决了西江跨省管理上的问题，但由于缺乏跨省联动机制使得两地西江管理部门不能就船闸管理、调度、应急、协调等方面形成信息共享和良性管理；尤其是广西在应对西江洪涝灾害等自然突发事件时，由于缺乏应急联动和协调机制，某些应急行为难免会给广东的西江航道船闸管理造成负面影响。

（2）船闸之间管理联动机制问题。由于枢纽开发主体多元化，船闸通航难以实现全线统筹运行及有效监管，从而影响航道畅通。各枢纽船闸通航管理分割，运行方式、通航时间、船闸维修不统一，缺乏统一的调度和管理。[2] 在枯水季节，同一航道上的各个船闸虽然做到了信息共享，但由于缺乏统一的调度和管理，往往会造成一些船闸出现滞航的现象。

（3）船闸管理部门与地方交通管理部门之间的联动机制问题。目前，西江航道船闸管理与地方交通管理部门的联动机制主要体现在应急机制的联动上，缺乏日常联动机制的建设。

2.3 具体管理制度的不完善

（1）船闸资源分配制度存在技术性制度漏洞。船闸资源分配制度主要是为用户有序使用船闸资源提供规范，并对下列问题作出明确规定：谁有资格使用船闸、用户何时及如何使用船闸，以及用户使用船闸时应承担何种责任、有何技术要求（哪些技术被允许，而哪些被禁止）等。广西长洲水电开发有限责任公司制定的《广西长洲水电开发有限责任公司船闸船舶安全过闸管理规定》对上述问题作了明确的规范，但仍存在一些技术性的制度漏洞。例如，逆水而上的载重船和空船都获得了通航排号，并且载重船排号先于空船，两船在船闸锚地向船闸行驶过程中，空船超过载重船，并先到达船闸，那么，空船优先过闸则可能违反了过闸排号制度，如果空船等候载重船先过闸则会影响过闸效率，也会增加空船的时间成本。目前尚未有制度对这一技术问题加以规范。

（2）融资制度不健全。船闸管理需要一定的经费，目前西江船闸的管理费用主要来自国家拨款和业主投入。按照《广西壮族自治区航道管理条例》，广西船闸全部为免费过闸，西江航道广西段亦不收取过闸费用，因此，船闸管理的资金压力进一步增加。

（3）处罚制度不健全。有关船闸等航道设施管理制度的处罚条款明确规定了违反规定应受到相应的物质处分，并给出了相应的处罚范围，但就船闸设施损害的赔偿程序并未作出明确规范。例如，设施损害程度的认定、损坏赔偿金的换算，以及设施损坏认定机构的资质等问题。

3 对 策

3.1 建立顶层制度

西江横跨两广并直达港澳，西江航运干线既是联结广东和广西的水上干线，又是大西南水运重要的出海通道，并流经广西的南宁、贵港、梧州、百色、来宾、柳州、崇左等行政区域；因此，西江航道船闸管理顶层制度的建立涉及两个层面上的制度。

（1）国家层面上的西江航道管理制度。西江航道具有跨省的特点，这就需要国家制定国家层面上的顶层管理制度，旨在为广东和广西两个省级行政区域的立法机关制定诸如船闸等专项的管理制度提供基础，并为两个省级行政区域的航道管理机构提供执法依据，同时也为两个省级行政区域西江航道管理机构之间的协调、交流、联动提供制度保障。

（2）跨省西江航道船闸管理制度。根据国家层面上的西江航道管理制度的要求，广西和广东两个省级行政区立法机构联合建立跨省的西江航道船闸管理制度，旨在为西江航道船闸管理建立统一的顶层制度而设计的，并为建立西江航道船闸管理的跨省联动机制提供制度基础。可见，国家层面上的西江航道管理制度为跨省西江航道船闸管理制度提供了制度基础，而后者则是前者的具体化。对于跨省西江航道船闸管理制度设计而言，需要遵守以下几个原则：以人为本的原则；与现行交通管理制度相契合的原则；与地方经济、社会、文化和地理相融合的原则；可操作性原则。

3.2 建立多层次联动机制

西江不仅会对其所流经的城市和地域产生影响，而且也会影响到与之相关联的跨区域的河流；因此，西江航道管理不仅涉及单项航道的管理，而且也关系到航道所经流域城市和西江流域所及行政区的管理。从这意义上来说，西江航道船闸管理应从以下3个方面建立多层次管理联动机制。

（1）完善西江航道上船闸管理机构之间的联动机制。实现通航™、气象、水文等方面信息交流及水资源调度、通航调度和危机管理等方面的联动，以提高西江航道的通航效率，降低管理成本和风险。

（2）建立与西江航道途经城市的联动机制。这主要从两个方面着手：西江航道船闸管理与城市交通✎管理部门的日常联动机制，实现两者在日常信息和管理上的交流和配合；与城市在卫生、医疗、消防、治安、水利、气象、司法等部门的联动机制，以应对突发事件和较难处理的纠纷案件。

（3）建立跨省联动机制。根据广东和广西的经济、社会、文化和地理等特点，建立与两地交通管理体制相融合的跨省西江航道船闸管理联动机制，旨在解决日常信息交流、管理协作和突发事件联动应对等问题。

3.3 进一步完善具体管理制度体系