宏观经济调控权的宪法控制浅析

2014 年5 月26 日，习近平主席主持中央政治局第15 次集体学习时再一次强调，在市场作用和政府作用的问题上，要讲辩证法、两点论，看不见的手和看得见的手都要用好，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局，推动经济社会持续健康发展。习近平主席的讲话给经济新常态下如何处理政府和市场的关系，充分发挥市场的决定性作用和更好地发挥政府的积极作用，促进我国经济又好又快发展指明了方向及路径。然而，宏观调控权作为一种国家公权力，既是人民权益的保护神，又是人民权益的潜在侵害者。如其不在法治轨道上运行，必然出现宏观调控不当而侵害市场秩序及经济主体的经济自由、经济权利，最终不利于我国经济社会又好又快的发展。

一、宏观经济调控权的宪法基础

新中国建立前，我国各族人民深刻体会到一个软弱无能、支离破碎的政府根本无法保障人民的权益，因而建立一个强大的政府引领中华民族实现历史复兴成为历代仁人志士为之呕心沥血英勇奋斗的政治目标和毕生追求。在经过了实业救ฉ国、西方宪政救国和社会主义救国的历史抉择中，苏联的以高度集中为基本特征的社会主义计划经济制度的实践成功为中国指明了一条光明大道。

1918 年《苏俄宪法》构建的社会主义公有制及计划经济体制在相当长的一段时期内被认为是实现国家富强、人民富裕最理想的经济和政治制度。诚然，在公有制基础上实行计划经济，从而实现政府对思想、文化、经济、社会及资源的全面控制，确实更有利于政府自由利用经济调控权力，根据国家和人民的需要，迅速集中全国的人财物，以举国之力办大事要事。新中国成立之初，全国各族人民最关心的问题是如何通过制定《共同纲领》这部临时宪法来建立一个统一、高效和强大的中央人民政府，依法赋予其强大的国家权力来实现国家富强、人民幸福问题，而不是考虑如何限制政府权力，保障人民权利的问题。由于历经战乱，人民饱受痛苦，当时选择了公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流的经济政策，并依法赋予中央人民政府强大的、近乎全能的国家经济调控权，其目的在于通过国家在经营范围、原料供给、销售市场、劳动条件、技术设备、财政政策、金融政策等方面的宏观调控，促使各种社会经济成分在国有经济领导之下，分工合作，各得其所，最终实现整个社会经济的快速发展。

实践证明，《共同纲领》赋予政府强大的几乎不受控制的宏观经济调控权在当时是完全正确的。从1949 年至1952 年，全国人民经过3 年的艰苦努力，国民经济很快得到全面恢复。3 年间，我国的工业生产总值平均每年增速为36. 9%，1954 年工业总产值已相当于1949 年的4. 2 倍，粮食产量等于1949年的1. 5 倍，社会商品零售总额相当于1949 年的1. 8 倍。

同时，政权更加稳固、政治更加统一，全国各族人民的凝聚力和向心力指数直线攀升，国家呈现一片欣欣向荣的景象。国民经济的快速恢复，在实践上充分证明了国家实行计划经济的正确性，也更加证明了只有建立社会主义公有制，并实行社会主义计划经济才能发展中国经济，保障国家的长治久安和人民的幸福安康。于是，国民经济恢复后，通过宪法将社会主义道路确定下来成为当时最紧迫的任务。事实上，这也是党领导人民制定1954 年宪法的直接目的。正如毛泽东主席所言，我们的总目标是要建设一个伟大的社会主义国家，这个宪法 就是为这个目标而写的。可见，毛泽东主席一直把这个宪法作为指导人民建设社会主义的手段。宪法服从于国家政治目¢标这一观点，将宪法降格为政治目标的手段，虽然在当时的历史条件下来看并没有问题，但如果将其作为放之四海而皆准、不许质疑的真理来对待则是错误的。因为对它的绝对化理解必然导致实践中当宪法有利于强化政府权力时，宪法可能得到尊重和支持; 而当宪法不利于政府权力时，宪法就必然会被弃之不用。这种宪法服从政府权力，而不是政府权力服从宪法的观点，实际上是长久以来我国法治不彰的思想根源。

社会主义公有制经济制度和计划经济体制被随后的1975 年、1978 年和1982 年宪法所继承。1982年宪法第15 条明确规定: 国家在社会主义公有制基础上实行计划经济。国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用，保证国民经济按比例地协调发展。第2 款规定: 禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序，破坏国家经济计划。换句话说，国家宏观经济调控权力是我国实现社会主义公有制经济制度和计划经济体制的必要手段，这种手段是宪法赋予并极力保障的，宪法只能保障而不能限制国家宏观经济调控权力。

二、国家宏观经济调控权的宪法含义

对现行宪法上国家宏观经济调控权含义的准确把握，同样离不开改革开放的历史回顾。如上所述，长期以来极端社会主义公有制和计划经济体制的思想，特别是将计划经济和市场经济对立起来，并将其分别作为社会主义和资本主义制度本质区别的传统观念严重影响了我国经济社会的健康发展，尤其是大跃进共产风让全国人民经ต历了重大苦难。

随后，党的十二大提出计划经济为主，市场调节为辅; 十二届三中全会指出商品经济是社会经济发展不可逾越的阶段，我国社会主义经济是公有制基础上的有计划商品经济; 十三大提出社会主义有计划商品经济的体制应该是计划与市场内在统一的体制; 十三届四中全会后提出建立适应有计划商品经济发展的计划经济与市场调节相结合的经济体制和运行机制。特别是1992 年初，邓小平同志重要讲话进一步指出，计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划; 市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场，计划和市场都是经济手段。计划多一点还是市场多一点，不是社会主义和资本主义的本质区别。

邓小平同志的重要讲话从根本上解除了把计划经济和市场经济看做属于社会基本制度范畴的思想束缚，使我们在计划与市场关系问题上的认识有了新的重大突破，也从根本上打破了国家经济调控权不受制约的传统观念，拉开了国家宏观经济控制权宪法控制的序幕。党的十四大提出，要建立社会主义市场经济体制。正是由于十四大报告提出的上述目标与1982 年宪法第15 条规定的国家在社会主义公有制基础上实行计划经济的具体内容不相符合，修宪成为当时最迫切的任务。于是，1993 年宪法修正案第7 条将宪法第15 条修改为: 国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法，完善宏观调控。国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。通过以上历史回顾，我们可以清晰地看到，政府和市场关系的定位，在我国经历了从政府和市⌚场和平共处、优势互补的新民主主义社会时期到政府计划完全取代市场的极端社会主义公有制计划经济时期，再到改革开放初期的让市场作为政府计划的补充时代，到当前让市场发挥决定作用和政府发挥更好作用。

综上，本文认为，宪法上的国家宏观经济调控权是指国家以促进社会主义市场经济健康发展、实现全体共同富裕为最终目的，以加强经济立法和依法制止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序为手段对市场经济主体的经济行为进行国家干预的一种国家公权力。宏观经济调控权的基本特征有四: 一是从创设目的来看，宏观经济调控权力是宪法创设的一项国家公权力，其目标是为了在市场发挥决定性作用的基础上，发挥政府的对经济发展的宏观引导和规制作用; 二是从法律属性上来看，宏观经济调控权是国家公权力而不是公权利; 三是从内容上来看，宏观经济调控权力是一种严格受立法权控制的政府行政权力; 四是从运行方式上来看，宏观经济调控权应当在宪法法律轨道上运行。

三、国家宏观经济调控权宪法控制的必要性

当前实践中，我国宏观经济调控乱的问题比较突出。主要表现为以下四个方面:

一是宏观经济调控主体多。除了全国人大及其常委会以外，国务院，国务院职能部门，很多准行政部门如证监会、中国人民银行等也在行使国家宏观经济调控权。

二是宏观经济调控权限乱。实践中，不仅法律、行政法规、部门规章等可以设定宏观经济调控权，国务院的红头文件可以设定宏观经济调控权，某些准行政机构的红头文件也在设定宏观经济调控权，更有甚者，某些地方性法规、地方政府规章甚至地方政府文件也居然设定宏观经济调控权。

三是宏观经济调控的方式繁多，且相互抵触现象比较严重。

四是对宏观经济调控的理解混乱。学界对宏观经济调控权的性质、权限范围和适格主体等至今没有达成基本共识，从而导致实践中国家宏观经济调控权难以形成基本共识。当前我国宏观经济调控滥的问题也相当严重，主要表现为以下四个方面: 一是实施主体多。不仅依照法律规定享有宏观经济调控的主体多，而且很多主体违法将其权力委托给一些单位，甚至是国有企业实施。二是有权主体行使宏观经济调控权随意性较大。有些宏观经济调控主体发布的宏观经济调控措施不仅直接与宪法法律相抵触，而且体现出鲜明的部门利益或群体利益。三是宏观经济调控缺乏严格的实施程序。

在实践中，具体程序五花八门，不可胜数。四是有权主体不作为和无权主体越权作为现象严重。当前我国宏观经济调控也存在软的问题。主要表现为以下三个方面: 一是很多宏观经济调控措施的宣示性、倡导性有余而可操性不足。二是现实中大量违反国家宏观经济调控的政府行为得不到及时制止。三是部分宏观经济调控措施的实施效果不佳。实践证明，乱用和滥用宏观经济调控权难免会出现国家权力硬性挤压市场，难以充分发挥市场的决定性作用; 而宏观经济调控权过软，政府对市场调控不力，则难以消除自由竞争引起的市场失灵问题。宏观经济调控的乱滥和软，都不利于形成统一、开放、竞争、有序的社会主义市场经济体系。宪法是规范国家权力，保障公民权利的根本法，当然也是国家宏观经济调控必须遵循的最基本准则。因此，要彻底解决宏观经济调控的乱滥和软问题，应充分发挥宪法的规制作用。

四、宏观经济调控权的宪法控制思路和建议

尊重宪法、推进宪法实施是规范宏观经济调控权的思想基础。我国实行社会主义市场经济体制，意在最终彻底消灭不合理的经济和社会制度，实行各尽℃所能、按劳分配的原则。为此，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。宪法的生命不在于条文有多么完美，而在于实施。即便再不完善的宪法，只要在生活中得到贯彻和实施，也必然能够发挥其作用。

要保证依宪治国和依宪执政，不仅需要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施，而且还要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。也就是说，在法治社会里，宪法是各级政府最基本的行为准则。正确把握宏观经济调控权的宪法性质是规范宏观经济调控权的前提。

关于宏观经济调控权的法律属性，学界存在三种观点: 一是宏观经济调控权是依宪法和经济法等公法确立的国家公权力; 二是宏观经济调控权是国家依照宪法法律享有的公权力; 三是宏观经济调控权兼有公权力和公权利的属性。关于宏观经济调控权究竟属于哪种国家公权力以及这种公权力应该由哪一国家机构行使，学界也存在争议。在主张宏观经济调控权是国家权力的学者中，宏观经济调控权究竟属于哪种权力方面，尚未达成基本共识，有学者认为属于立法权，也有学者认为属于行政权，还有学者认为是立法、行政和司法权之外的另一种权力。

本文认为，上述宪法条文的基本含义已经十分清楚地说明了加强经济立法是完善宏观调控的基本手段。因此，国家宏观经济调控权本质上是一种国家立法权。依照宪法规定合理划分中央与地方性经济事项是规范宏观经济调控权的关键。从新中国成立后历次宏观经济调控的实践来看，宏观调控的成功与否，关键在于中央和地方性经济事项的合理界分。如果在经济发展方面，中央宏观调控权过大过宽，事无巨细面面俱到，势必出现中央替代地方问题，结果导致中央该管的事情管不好，不该管的事情更管不好。

根据人民代表大会制和协商式政治民主的基本要求，中央立法权和中央行政权的适用范围仅限于地方民主方式不能合理解决的事项，比如消除地方保护和市场壁垒等。通过地方民主能够合理解决的事项不应当纳入宏观经济调控范围。构建《宏观调控法》是规范宏观调控权的基本保障。在全面推进社会主义法治建设进程中，有法可依是社会主义法治建设的基本前提。

从实践来看，宏观经济调控的乱滥和软问题与我国缺乏一部宏观经济调控基本法有一定的关系。从当前情形来看，我国宏观经济法制体系存在以下四个方面的主要缺陷: 一是宪法条文高度抽象，有待于进一步通过法律才能充分发挥其应有作用; 二是具体部门法律规范缺乏统一性，分布比较散乱; 三是法律规范性文件之间的冲突和抵触现象比较严重; 四是现行法律规范的位阶不高。按照我国现行法制体系，尚缺一部宏观经济调控的基本法。有了这部基本法，才能上承宪法，下控行政法规、规章及其他规范性文件。