城镇居民最低生活保障制度的公平性问题研究

[摘 要]城镇居民最低生活保障制度是保障低收入群体基本生存权益的重要制度，也是确保全体群众能够共享中国改革开放成果的重大举措。关注城镇居民保障制度的公平性在保障居民基本生存权益，提高政府公信力，维护制度有效性和可持续性方面具有重要意义。这项制度的公平性受到纵向和横向因素的影响，具体实践上的问题是影响进一步提升制度有效性的关键。

[关键词]城镇居民；最低生活保障制度；公平性

城镇居民最低生活保障制度起源于20世纪90年代，其背景是由于国企改制和应对经济危机带来的影响，出现了大量城市下岗职工，他们受到失业等因素的影响，成为城市的贫困群体。为了维护社会稳定，国家出台了城镇居民最低生活保障制度这种新的救助形式，通过政府的再分配调节，保障城市居民的基本生活。

应该说，城镇居民最低生活保障制度的出台是一种收入再分配的辅助方式。城镇居民最低生活保障制度做得好，就能促进社会公平正义，维护社会稳定和谐。

1 关注城镇居民生活保障制度公平性的意义

1.1 影响城镇居民的基本生存权益保障

以1999年相关制度法规为标志，中国城镇居民最低生活保障制度从灵活走向机制化，已经从一种从国家和政府层面的慈善和道义行为转变为一种法律行为，“在制度上实现了从弹性救济到制度化的转变。对政府而言，以往的社会救济是弹性的，完全可以从政府的财力甚至意愿出发，而最低生活保障制度确立后，这种弹性救济便走向了制度化，政府必须接受法制的刚性约束。”这是中国在面临由市场经济和经济全球化造成的新的社会问题，解决社会矛盾的重要手段。自此，传统的救助形式逐渐减弱，最低生活保障制度成为城镇低收入群体获得救助的主要渠道。

社会救助行为一旦上升至国家维护社会稳定和谐的制度，就需要考虑救助对象及其他群体的实际需求和制度反应。在此，城镇居民生活保障制度本身的公平性就体现在社会再分配过程中主要兼顾公平的原则。出于种种原因，城镇困难群众的收入水平无法保障其正常的生活，是政府出台该制度的原因，因此，在制度落实过程中确❅保横向公平是保障城镇居民基本生存权益的基本前提。

1.2 直接影响政府公信力

城镇居民最低生活保障制度作为中国政府保障城镇贫困低收入群体基本生存权益的重要举措，是以政府为后盾，处理中国实行市场经济过程中存在的资本集中、收入差距拉大、社会阶层分化等问题，这种以政府为主体进行的基本生活保障实际上是社会公平正义的最后一道安全网。

这一ง制度本身公平性的重要性在于主动进行收入再分配的收入调节，使城镇贫困群体的人均可支配收入水平不低于能够保障其基本生活的最低水平线。收入的再分配本身就是一种对社会公平的关照。因为在一次分配中已经将效率置于优先的地位，因为一些特殊的原因（既包括时代背景和国家改革的时代特殊性，也包括每个人能力的差别），基于效率而产生的收入分配很难自然导致分配的公平性。这就使一部分城镇居民不能享受到国家发展和社会进步的成果，甚至造成基本生活的困难。ป保证每个人都能有尊严的生活是政府不可推卸的责任，是社会公平正义的体现，也是对人权的基本尊重和保障，只有做到了这一点，政府才是有公信力的。

1.3 影响制度实施的有效性与可持续性

城镇居民最低生活保障制度本身的有效性在于能够保障城镇困难群众的基本生活要求，至少在经济上给予补助和支持。其可持续性则在于两个方面：一方面是资金筹措的可持续性，目前，城镇居民最低生活保障资金已经从各地方政府承担，转变为中央财政给予大额度的补贴，从根本上来说，是将国家的财政收入拿出来补助困难群众；另一方面是制度本身具有可持续的空间和动力。

国家财政收入是城镇居民最低生活保障资金的来源，也就是说，每个纳税人都是资金的来源者，而根据目°前中国的纳税比例额度，纳税较多的个人一般都不会是城镇居民最低生活保障制度的受益对象。因而，如果给付标准高，就会打击其他居民的工作积极性，如果财政收入受到影响，在该项制度上的财政拨款金额就势必会受到限制，从而影响这项制度的可持续性。为此，公平性就显得特别重要，一方面只有做到公平才能保证城镇居民最低生活保障制度实施的有效性，另一方面，纵向的公平性影响其他社会成员对于该项制度的反应，进而影响制度实施的可持续性。

2 影响城镇居民最低生活保障制度实践公平性的因素

2.1 低保对象难以核定

低保对象核定的问题实际上是在制度实践中存在的问题，其中，最为突出的原因是家庭收入核定办法在政策设计上存在一定的不科学性，使一些城镇居民为了拿到政府的低保尽钻制度落实中的空子。这主要存在于三个方面，“一是低保家庭的隐性收入缺乏科学的审核；二是有些企业为职工申请低保待遇出具虚假证明，蒙骗审核人员；三是一些地区人户分离现象比较突出，难以进行调查。”城镇居民最低生活保障制度本身就是修正在初次分配及一般性收入分配调节中造成的分配差异而产生的一定程度的结果不公平问题，是调节结果公平的一种重要手段，对低保对象的科学准确核定是该项制度落实的前提，也是保证每一笔补助资金都能发放到确实存在生活困难，不能满足城镇基本生活的居民手中的基础。低保对象核定如果缺乏科学性就会使一些应该被纳入到该项制度救助中的居民没有得到最低生活保障，而蒙骗救助的群体占有补助名额，从而造成社会收入分配最后一道安全网依然不能完全实现结果上的相对公平，对该项制度实践的公平性造成负面影响。

2.2 需求差异性问题难以解决

从城镇居民最低生活保障制度落实中的资金筹措承担主体来看，资金来源是单一的，都来自于政府财政收入。因为中国地区发展不平衡的原因，各地区在城镇居民最低生活保障补助资金供给上的能力是不同的。为解决这一问题，中央财政拨款在整体资金上具有越来越重要的作用。据调查研究发现，“如果没有中央补助金，仅靠省市县三级地方政府承担筹资责任，那么城市低保人均预算支出在各城市之间将呈现严重的不平等性，中央补助金还发挥了极其重要的拉平作用。”然而，这也在另一方面造成了分配结果上的不公平。正是由于各地发展水平的差异，各地区人民消费水平自然存在较大差别。然而，各地的最低生活保障补助金的给予数额却并没有满足各地区差异的需要，这就使一些消费水平较高的城市的城镇困难群众即使拿到最低生活保障金也不能满足他们的基本生存需求。