陕西省水电资源开发的财政收入效应研究

一、前言

陕西省地处黄河长江两大流域，水电水能资源比较丰富，虽然60多年来在水利水电方而取得了巨大的成绩，但目前的开发程度与发达国家相比差距还很大。截止2012年底，陕西全省水资源总量为390. 50亿立方米，黄河流域水资源总量为100. 33亿立方米，长江流域水资源总量为290. 17亿立方米。从理论蕴藏量来看，陕西省水能资源约为1 438. 46万千瓦，其中有190条河流约在1万千瓦以上。 水能蕴藏量按地域划分，全省可开发容量中陕南地区占7800，关中地区占1900，陕北地区占3000从城市角度看，水能蕴藏量全省第一为安康市，理论蕴藏量为487万千瓦，占全省36. 800，实际可开发量263万千瓦。全省第二为❦汉中市，理论蕴藏量为260万千瓦，占全省19.600，可开发量为109. 8万千瓦，其小水电装机容量居全省首位。 此外，如果能够实现对汉江上游的资源与黄河北干流的水能资源的开发与利用，陕西全省的水力资源开发程度将达到90%以上，达到发达国家的水电开发程度。

二、文献综述

国内关于水电财政的研究相对较少，大部分研究多以水电资源有偿开发机制为视角来探讨。沈际勇等人研究认为，出现争夺水力资源，导致国有水能资源被私人非法占有，从而出现违背市场经济发展规律投资行为的状况，其问题根源，主要来自政府管理监督机制以及民间资本投资小水电开发市场机制的缺失。贾若祥认为，为了提高水电资源地的政府税收或基金留成，需适当倾斜地方，增加其在原有税收体系中的比重，扶植有益于地方税收收入增长的税种叫。马国忠认为，通过建立水能水权制度，构建水电资源开发的有偿使用制度，可以有效促进有关各方参与者的利益合理分配机制的形成。贾康认为，从国家财政政策角度出发，以国家通盘主体功能区规划和电力规划为基础，来促进我国水电能源行业的发展，并且广泛吸引社会资本投资水电能源行业，以利益共享、风险共担的政策性的融资机制保障民间资本利益川。

三、理论推导

对于一个水利资源丰富的省份，水电提供了重要的能源生产贡献。相比化石燃料来说，其无论是作为能源来源还是潜在的财政收入来源，都是被忽视的。由于以化石燃料为基础的火电具有高污染、高排放、高能耗以及非可再生性，从生态文明角度以及整个社会的可持续发❥展角度来看，水电具 ﭢ有的长期潜在经济租金比其他诸如天然气、石油等燃料自然资源都要大。

水电与化石燃料等自然资源一样分布不均匀，但水电具有可再生性，属于可再生资源，因而它对整个社会有着特殊的经济意义。在能源性资源中，大部分国家的政府对水电高度管制均没有课以重税，而且政府所有或者管理的水电生产，具有公益性。因此，生产水电的公共事业公司只得到正常收益。不论政府所有还是政府管理，水电的潜在租金通常不是通过税收来分配，而是通过比较低的电价以及效力低于法律的水电资源费来实现。

与此同时，比水电厂成本更高的热电厂和核电厂，其燃油成本和新电厂建设成本高，将使得新电厂的边际电力成本提高，即使最大限度地实施了阶梯电价，由于政府管制的存在，边际电力成本和阶梯电价之间仍然存在楔子。因此，阶梯电价实际上还是会导致电力使用的无效率。

四、结论及政策建议

研究结论

第一，火电供给对陕西省地方财政收入有影响，并且影响程度随着滞后期数的增加而增大，火电供给具有财政收入效应。同时上下游市场的市场化均较为完善的火电资源，由于税收收入弹性较高，受到地方财政收入的影响也较大。此外，火电供给还受水电供给的负向影响，增加水电供给会减少火电供给。

第二，水电供给对陕西省地方财政收入无影响，水电供给暂时不具有财政收入效益。同时由于其上下游市场化程度较低，税收及费用结构不尽完善，受到地方财政收入的影响也较小，地方财政对水电供给不具有影响。此外，火电供给对水电供给造成影响。

政策建议

加快水能资源开发，促进陕西省水能资源丰富的地区突破式发展。集中开发以刺激区域经济发展，建立陕西省独特的水电产业基地，提升水电行业的地方财政收入效应，最终有效增加地方政府的财力。 第一，未来可以将水电行业细分为公益性质和营业性质的两类。首先，具有防洪、防凌、排涝等公益性质水电行业，应由中央和地方政府利用财政资金共同承担，而且其发电税负和上网电价方而享受相应优惠，项目中含有的公益成分享受国家资金补助和财政贴息政策。此外，可以尝试政府财政资金与民间资金相结合，公益部分的投资额由政府提供，发电收益投资额则由民间资本投入，促进整个地区总的经济社会效益增加。其次，营业性质的水电则可以通过市场招标而向社会资本的方式参与经营，而地方政府可以对此类水电行业开征水电资源租金税，获得相应的资金为此类水电项目的开展ฅ提供一定的资金支持。

第二，部分地区出台地方性水能资源有偿开发使用政策，以水能资源开发使用权有偿出让费等各类费用的名义向水电企业收取补偿费或者出让金等费用，其随机性较强，水电企业的负担加重，对水电企业生产经营活动也造成不良影响。如果将水能资源收费纳入地方税收体系中，利用资源租金税来规范政府行为，可以在有效解决这一问题的同时增加地方政府的财政收入。例如，四川省雅安市石棉县水电工业发展较快，并因此而获得的财政收入占该县总财政收入的75%以上。同时，可以拓展探索实行水电资源开发权流转制度，建立公平合理有序的水电资源市场，扫☯除垄断效应，通过市场配置资源的基础性作用，用契约的形式促进水电资源开发和保护的良性循环，并对破坏市场运行机制的行为给予行政处罚。

第三，建设水电站会影响区域生态平衡，缺乏监管导致的无序开发会加剧这种影响。由于目前地方政府在水电资源领域的行政职能重叠错位，水利部门不易对水电资源的开发进行全而监管，导致部分地区的无序开发，开征水电资源租金税以后，税务部门在征纳过程中对水电开发可以起到税务监督的作用。

第四，将生态补偿机制的构建与税收返还与补贴机制相结合，依据开发与保护、受益与补偿以及破坏与恢复相结合的原则，促进水电资源的有序开发、合理利用以及区域生态环境的有效保护。