重大行政决策合法性审查主体问题研究

行政决策特别是重大行政决策对公共福祉具有明显的影响，重大行政决策的合法性至关重要，而合法性审查则是提高其合法性的重要途径。合法性审查主体的设置影响着审查效果的客观、科学性，现行的设置方式使审查主体面临着中立性弱、专业性差、可能强化行政权等困境。因此在运用按照政府级别与重大决策自身性质相结合的主体设置办法的同时，应该理清党政系统的权力职责，完善智囊的智力支持、规范相关规定等，为重大行政决策合法性审查的设置提供配套支持。

【关键词】行政决策 合法性审查 依法行政

一、重大行政决策合法性审查主体的设置

审查主体的设置的科学性具有重要的意义，这关系到决策的理性、效率的保障以及对合法、公正价值的维护。值得注意的是，重大行政决策的合法性审查中的主体，与行政法中所指的主体不同。

关于重大行政决策合法性审查的主体，国务院出台的《决定》和《意见》的规定存在一定差别。《决定》规定重大行政决策应该交由法制机构或者组织有关专家进行合法性审查，但是《意见》仅规定了法制机构作为其审查主体。笔者通过检索各地的相关规定，发现多是将法制机构确定为合法性审查主体，具体表现为政府的法制部门或者各个部门自己的法制办。

二、重大行政决策合法性审查的主体困境

（一）审查主体缺乏中立性

从较为成熟的司法审查制度和违宪审查制度中看，合法性审查对审查主体的要求较为严格，往往需要具备较严格的专业性和权威性，并且通常有一套专门的程۵序规定使其不受干扰，保持中立性。但是在重大行政决策合法性审查，为了减轻行政ป事业开支的负担，熟悉法律业务的法制机构成为了审查权的首选主体。法制机构在经费和人事方面不得不严重依赖于政府，这在很大程度上影响了审查结果的客观性与中立性，也就丧失了真实性。在这种审查主体受制于决策主体的模式下，合法性审查的程序很可能在不得已下成为“形式”、“做秀”，将“合法性审查”变为“合法性论证”。

（二）有限的专业能力降低了审查的效率及科学性

重大的行政决策一般具有涉及范围广、影响深远、专业性较强等特征。特别是某些专业领域的规划，超出了政府法制部门的专业能力以及决策审查能力。这种情况如果依旧要求由政府的法治部门进行审查，则会出现一些不合理的现象出现。据各地的相关规定看，大多只规定了由政府的法制部门进行审查，只有个别省市规定了可以由政府的法制部门组织专家进行审查。但是并没有详细规定何种情况才能由何种类型的专家进行审查。这种临时性的决定无疑会降低审查的科学性，也无法保证审查的效率。

（三）存在强化行政权的可能性

我国宪法明确规定，全国人民代表大会是我国最高权力机关，国务院系中央人民政府，是最高权力机关的执行机关。从规定看，我国各级人民代表大会及其常务委员会是我国的决策机关，所有重大决策都要由它作出或得到它的批推;而国务院及各级人民政府则是它的执行规关。现在《决定》、《意见》以及《十八届四种全会公报》中的相关规定都在强调行政体系的内部审查，规定形成调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查和集体审议等步骤的行政决策程序。这是将行政决策合法化、科学化、民主化的体现，但笔者认为这可能会强化行政权，在此之前需要划清行政部门与权力机关的关系，理清行政权与决策权。

三、重大行政决策合法性审查的主体设置建议

现存的主体设置方法，主要有：本机关内的法治机构进行审查、异地法治机构进行审查、上级法治机构进行审查、本机人民政府统一进行审查、社会力量进行审查。这几种审查模式，各有利弊，结合上述主体设置应该遵循的中立性、效率性、专业性等原则，笔者认为行政主体合法性审查的设置方式应该具体问题具体分析，根据机构性质、机构的级别、机构涉及工作的种类与性质等分别分析，更有助于我们实现合法性审查的目的。

四、完善相关配套支持

（一）理清党政系统、行政权与立法权的范围

现存的决策系统中，存在着党政系统决策的权力职责及范围的划分不清晰、关系尚未完全理顺、政府及人大的决策潜力尚未充分发挥的现象。须在法律中明确执政党、人大和政府三者各自的决策权限、职责和范围，实现合理分权，既要保证党的领导、人大的最高决策权，又要保证作为决策主体之一的政府的地位和作用。

在理清行政权与立法权的界限的前提下，强化权力机关对行政机关的监督，加强对决策前和决策中的监督，同时在立法上确定重大决策向人大或者人大审议机构报告的制度。通过审议，发现决策中存在的问题，将违法的决策消灭在决策前。应切实按照宪ข政要求，重大问题的决策提交同级人民代表大会及其常委会认真讨论和审议。各级人大对政府财政预算的审核，要由程序审核变为实体审定，要由大纲审核变为细目审定。要坚决杜绝政府决策“先斩后奏”，人大事后“给予认可”的程序性的形式主义现象。

（二）完善智囊机构提供智力支持

专家、智囊咨询制度是现代决策机制的重要组成部分，为行政决策民主化、科学化提供先决条件。我国各级政府的政策研究部门、各级研究中心、高等院校的研究机构、社科系统以及各种学会等都是智囊机构。但是这些为数众多的智囊机构并没有发挥应该的作用，存在着为领导负责而不为人民负责的现场。应该明确，智囊机构与行政决策之间应该是平等关系。只有这样才能确保外脑的独立性与创造性。而¢非由行政系统的领导下结论在线，外脑论证在后。

（三）规范重大行政决策合法性审查的相关规定

由于现行部分很多地方行政部门还没有出台关于行政决策合法性审查的相关规定，缺少了法律上的规制会导致行政决策的违法出台，同时对相对人的合法权益造成损害。《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》、《关于加强法治政府建设的意见》等文件都没有对行政决策合法性审查的依据做出具体的规定。而地方对于行政决策合法性审查的规定中，所依据的一般都是法律、法规、规章。规范重大行政决策合法性审查的范围，清晰合法性审查的标准与依据，明确合法性审查的主体，并将之操作化、具体化、规范化，并将重大行政决策合法性审查与公众参与、专家论证、风险评估、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、ฆ责任明确。进而深入推进依法行政，加快建设法治政府。

一个国家或地区的稳定发展离不开符合本地区的战略规划，而战略规划的制定需要政府运用科学、民主、法治的眼光。合法性审查则是保障决策合法、科学的重要方式，审查主体的设置的科学性具有重要的意义，这关系到决策的理性、效率的保障以及对合法、公正价值的维护。对现行审查主体设置的改善并非一蹴而就，需要不断完善。