浅析我国空间立法的必要性和路径选择

第二次世界大战之后，对太空的利用水平成为一国国力、军力的重要体现。1957年10月4日，前苏联发射了世界上第一颗人造卫星，开启了人类利用太空的时代。改革开放以来，随着我国利用太空能力的发展，面对着太空利用的诸多复杂法律问题，我国的空间事业发展就更加需要空间立法的有力支持。

一、我国空间事业的法律需求

我国航天事业在改革开放之后迅猛发展，市场化、国际化发展趋势明显。然而，关于航天方面的法律规范仍有不足之处，难以充分适应航天发展的现实需求。

航天事业市场化发展的法律需求

各国的航天工程在发展之初，都有着非常浓重的军事色彩。冷战结束后，航天技术的市场化程度显著加深，航天成为一项重要的产业，并已成为部分发达国家经济的重要组成部分。据美国国家航空航天局提供的权威报告，1996年，全球航天技术产业创造利润为750亿美元左右，而2010年，全球商业航天活动收入己高达5000-6000亿美元。我国的航天事业同样存在着市场化的问题。2000年《中国的航天》白皮书指出中国航天在2020年或稍后一卐个时期的远期目标就包括:空间技术和空间应用实现产业化和市场化，空间资源的开发利用满足经济建设、国家安全、科技发展和社会进步的广泛需求，进一步增强综合国力。

就世界范围来看，航天☣活动己经商业化或有可能商业化的领域主要有:卫星通信、卫星广播、卫星电视、卫星导航、卫星遥感、商业发射、太空旅游、太空资源开发、空间资产出租出售、卫星制造、火箭制造、航天器制造、太空育种、太空制药、太空保洁、太空运输，等等。对中国而言，这些领域的商业化前景广阔，将对航天事业产生极强的推动作用。然而，市场化势必涉及广泛的、复杂的利益关系调整，也涉及不同政府部门、军队部门和大型国有企业的管理权限划分。如出现制度规范不清的情况，就很容易在协调过程中遇到各种矛盾和困难，对航天事业的发展产生不利影响。特别是在空间活动损害、航天产业发展、商业航天活动管理、商业航天保险、空间知识产权保护等问题上，更是需要法律制度的良好保障。国际空间法是以国家为主体，国家通过登记和颁发许可证等方式批准和监督本国的空间活动，管辖和控制在本国登记的空间物体，并承担国际责任。随着企业和非政府组织逐步广泛、深入地参与空间活动，国际空间法对这些主体参与空间活动有关制度的模糊和不确定性成为推动空间商业化发展的很大障碍。如果一国希望在自我保护的前提下加强外空活动的商业化和私营化，国内空间立法是必需的。这样，才可以调整私人行为体的活动。因而，日益模糊不清的国际法又有了总量不断增加的国内空间法作为补充。

航天事业国际化发展的法律需求

外层空间是人类共享的空间，外层空间利用是一项全人类共同受益的事业，不能仅仅依靠发达国家投入并从中受益，而更需要让全世界人民共同参与，加强合作，共同享受航天技术带来的好处。

中国航天事业是在航天大国严密的技术封锁之下艰苦创业、自主发展起来的。在当前改革开放的大背景下，国际化就成为我国航天事业发展的必然选择。1987年，我国开始利用长征火箭搭载他国的商业卫星。1990年，我国成功发射了美国制造的亚洲一号通信卫星。2005年11月，中国与欧洲空间局签署了《关于和平利用空间的合作协定》。2008年12月16日，牵头在北京设立了亚太空间合作组织。2010年4月1日，中国与玻利维亚签署了卫星合作协议《玻利维亚通信卫星项目合同》，2013年12月，按照合同约定，中国己为玻利维亚成功发射了首颗通讯卫星。

因此，航天事业发展的国际化，更加需要我们制定一套科学合理的航天法律制度。一方面，法律固有的稳定性，使中国与外国合作者在进行航天合作时，通过法律的保障，增强彼此的互信;另一方面，法律具有的公开透明性，使得外国合作者在进行合作伙伴选择之前，就能有效了解到中国在航天事业发展中的基本立场，促使潜在的合作者与中国进行航天合作方面的接触;再一方面，法律具有的权威性，使得中外双方能在航天合作过程中避免分歧，为可能发生的纠纷提供解决的依据。

外空国际新秋序形成的法律需求

为了有效化解各国在空间问题上的分歧，更好地利用外层空间，国际社会先后制定了《外空条约》《营救协定》《责任公约》《登记公约》《月球协定》等多个国际公约，初步形成了国际外空法律体系。但这些公约都存在着一些缺陷，在国际立法不足以解决这些问题的情况下，需要国内立法加以弥补。

《外空条约》面临的主要问题，一是太空军事利用问题。《外空条约》规定了太空和平利用的原则，然而，这一原则如何理解，目前尚无定论，只是各大国根据国家利益将其解释为对其更为有利的意义。二是太空环境保护问题。人类活动对外层空间环境可能产生的危害，有化学污染、生物污染、电磁干扰、放射性污染和空间碎片等问题。其中空间碎片问题是国际和平利用外空委员会讨论最多的议题，也是当前外空环境面临的最迫切的问题。但在具体责任划分问题上，国际社会并未达成统一意见。很明显，航天科技越发达、航天活动越频繁的国家，就越容易产生空间碎片，这些国家从航天活动中受益，却让所有国家共同承担空间环境破坏所造成的恶果，这显然是不恰当的。

《营救协定》主要有两个问题:一是营救的一方是否能够要求获得一定报酬;二是如果外空物体给落地国造成了损害，该国在营救的同时，能否扣押宇航员或外空物体，以便于与发射国协商赔偿。

《责任公约》面临的主要问题是关于发射国的定义。按照公约，确定赔偿责任的前提是确定发射国，不能确定发射国，求偿就无从谈起，尤其是跨国的私人主体进行的发射。那么，一个与发射无实际联系的国家，是否可以仅仅因为私人发射主体在该国注册被认为是发射国，从而要为损害负责任?在公海上进行的发射如何确定发射国?发射公司的注册国是方便注册地，无力承担赔偿责任的时候怎么办?因此，专门针对发射国的概念，联合国大会决议建议各国考虑本国立法，对有关非政府团体进行的外空活动进行管理，将有关审批等事项纳入本国的管辖范围，由相关国家对这些活动实行有效的监督。

《登记公约》也面临一些问题。第一，它要求的是外空物体登记，而不是发射活动的登记，因此，只有发射成功的物体才需要登记，没有成功的就不用登记。这是一种事后登记而不是事前登记。如果改为事前即发射前登记，则不论发射是否成功，联合国都能够了解该次发射。在导致损害时也有助于迅速判定发射国，对于实施《责任公约》是有利的。第二，《登记公约》对登记的时间要求不明确，许多国家在发射成功后几个月甚至更长的时间仍然不登记的情况是存在的。如何使各国主动、及时登记是一个难题。

二、我国空间立法存在的问题

目前，我国关于太空利用的国内立法有《空间物体登记管理办法》《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》《导弹及相关物项和技术出口管制条例》等少数单行法规。此外，一些部委也制定了相应规定，如商务部与海关总署联合发布《两用物项和技术进出口许可证管理目录》，并于2013年发布了《中国两用物项和技术出口管制许可指南》。这些立法在当前发挥了非常重要的作用，但也存在如下问题:

一是调整对象的范围相对狭窄。《空间物体登记管理办法》完全根据《登记公约》制定，只对空间物体的登记问题进行规定;《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》则规定了航天器民用的行政许可问题;《导弹及相关物项和技术出口管制条例》则只涉及相关装备、技术的保护和保密问题。至于商务部和海关总署制定的关于两用物项的规定，则都属于技术性事项，不涉及具体的制度安排。当前这些散碎的规范调整范围狭窄，没有在航天产业、航天管理的问题上进行充分、适当的引导与规范，极不适应当前航天事业迅猛发展的制度需要。特别是在市场化的大背景下，航天涉及的法律问题种类繁多，关于空间活动损害保险与赔偿、宇航员营救等基本制度还处于立法空白阶段，对于航天活动的管理尚不能覆盖从研究、设计、生产、发射及空间技术应用等各个阶段，关于经费、发射场管理、基础设施建设、航天产品市场开发与管理等方面的航空产业促进法也没有。关于航天商业化活动的立法更是滞后，缺少关于航天商业发射、遥感数据商业利用和空间知识产权的专门规定，有关卫星等航天产品技术的出口管理规则也亟待发展完善。

二是管理体制发展较为滞后。我国民用航天活动由原航天工业部和原国防科工委管理，军用航天活动则由解放军总装备部管理。这种体制在长期运行过程中，不断磨合发展，在航天工业的发展过程中发挥了重要作用。在2008年的大部制改革之后，国家航天局和国防科工局都隶属于国家工信部，这显然有利于民用航天管理更加顺畅地发展。然而，在市场化的大趋势下，需要在航天领域建立一个更加灵活、更加贴近市场的管理模式。这个管理模式，应当能够更好地协调军地合作、促进军民融合，并在处理军事保密、知识产权转移等问题上发挥更大作用。

三是规范层级有些过低。上述规范，除《导弹及相关物项和技术出口管制条例》是国务院制定的行政法规外，其他的规范均为规章或者政策，效力层级较低。如果其他的可能涉及航天事务的部委制定了与上述规章、政策相悖的制度时，缺乏一个顺畅、有效的解决问题的途径。同时，这些规定在制定的过程中，往往由个别部门组织立法工作，缺乏其他部门的配合，对很多问题都缺乏充分的考虑。比方说，《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》，就只对相关的第三方责任保险作了非常原则性的规定，既未确定责任限额，也未对承保企业的资质等提出具体要求。这导致有关保险问题只能通过发射合同加以确定，一定程度上削弱了我国航天发射企业在国际市场的竞争力。实际上，要对此进行规范，就不可能不涉及到保监会等金融监管机构，没有他们的参与，这些部门立法就难以有效发挥作用。

三、我国空间立法的体系安排

中国是空间大国，有义务在外空法制建设方面作出自己的贡献。当前己经制定有空间法的国家约有20个，包括美国、俄罗斯、澳大利亚、阿根廷、巴西、加拿大、英国、法国、日本、乌克兰、比利时等。因此，中国学者也在研究呼吁尽快制定中国的空间法。

在空间法的体系问题上，我国学界有两个思路:一是直接制定一个统一的空间法，二是区分领域制定多部单行法。这两种设想各有利弊:统一空间法虽然难度较高，但易于规划，方便产生一部统一协调的法律;多部单行法分解了立法难度，但也容易因部门立法而造成法律冲突。

笔者认为，对空间法进行体系安排要从如下几个方面入手分析:一是我国目前空间法的立法水平、立法成果。从我国空间法的立法水平和立法成果来看，虽然很多专家学者在空间法问题上进行了卓有成效的研究，但我国的空间法内容毕竟较少、调整范围狭窄，在实践中没有也不可能得到充分检验，如果一蹴而就地形成一个统一的空间法，哪怕未来在某个小方面存在运行不畅，就可能影响整个空间法的调整效果。二是空间法各项内容之间的联系性。从空间法各项内容的联系性来看，空间法的各项内容具有一定的独立性，通过多部单行法制定空间法的方式，具有技术上的可行性。三是空间法调整的法律关系的稳定性。空间技术日新月异，问题颇多，法律不可能预测未来的空间技术，一部全面规定空间发展的法律，在未来势必频繁更改，这就不利于维护法律本身的稳定性要求。

根据联合国外 ツ空委网站上公布的情况来看，世界各国的太空法，基本上是通过制定单行法律来进行处理的。比方说，美国于1958年制定了《国家航空航天法》，但这一法律的主要目的在于建立美国航空航天局，至于航天的其他具体问题，则一般采用单行法律的方式进行处理。同时，美国的空间立法活动，也与美国空间活动的开展密切相关。如1962年《卫星通信法》也是伴随着通信卫星的兴起而制定的;1984年《商业性空间发射法》则是伴随着运载火箭私营化而制定的。

因此，笔者主张，应以航天基本法为核心、航天单行法为重要补充建立一个科学的航天法体系。其中，航天基本法应优先制定，其内容宜粗不유宜细，关键是要理顺各个机关在相关问题上的权力分工秩序。航天单行法则应当分情况处理:一是成熟的政策，也就是在现实中运用得良好的政策，可以制定法律;二是紧迫的政策，也就是针对非常具有现实必要性的问题，也可以制定法律。

四、我国空间立法的具体内容

我们认为，空间立法应同时涵盖国内事务立法和国际事务立法。

涉及国内事务的空间立法

就现阶段情况来看，运用法律进行航天事业的调控，存在很多困难，其中主要的困难包括:第一，原有的航天管理体制略显滞后，在这样一个各种权力交叉运行、各系统各自为政的领域内，要维护相关各方权益、保证航天活动的健康发展，就必须解决相关管理制度问题，用法律来建立一个科学合理、各方配合认可的管理体制。第二，航天事业市场化、国际化发展牵涉的冲突较多，如保密与商业利用之间的冲突、军事设施与民间使用之间的冲突、军事知识产权保护与科技资源充分利用之间的冲突等等。

要处理这些问题，应当对如下问题加以明确:一是管理主体，也就是中国航天军用、民用活动的管理主体和协调机构;二是基本管理手段，包括航天行政许可、监管、事故调查等;三是航天产业的促进机制，包括科研管理、经费管理、招投标制度、基础设施建设、军民融合式发展等;四是航天的社会事业发展，包括航天产业的社会利用，如航天科普教育、与航天有关的衍生商业产品的管理等;五是航天商业活动的具体制度，包括商业发射管理、航天产品与技术管理、航天衍生技术的知识产权保护和转移等;六是航天技术性规范，进一步统一我国航天科研活动的术语、标准，更好地与国际航天活动接轨。

涉及国际事务的空间立法

在国际空间立法较不完善的情况下，我们有必要就国际法规定的事务进行国内立法，具体内容包括:

首先，通过国内立法，细化国际法的原则性规定，明确行使我国航天事业管辖权、履行国际法义务的方式方法。国际法往往对某些问题作出了原则性规定，如《外空条约》第8条原则规定凡登记把实体射入外层空间的缔约国对留置于外层空间或天体的该实体及其所载人员，应仍保持管辖及控制权。然而，如何进行管辖、控制，国际法无明确表述，这都需要国内立法予以明确。

其次，通过国内立法，有效表达国家承担国际责任的决心。承担国际责任，就是要在国际法的框架下进行活动，最能体现国际责任承担决心的，就是用国内法对政府行为、社会活动的原则、规则进行规范。随着中国ต航天事业的发展，中国在航天问题上的态度和做法，越来越深刻地影响国际航天活动的发展。展现中国作为一个负责任大国的形象，是国内航天立法的重要内容。

再次，通过国内立法，向世界表达中国在太空问题上的立场与方法。国内法与国际法是并行不悖的两套体系。国际法所规定的内容，是世界各国共同遵守的原则、立场;国内法则表现了特定国家对具体问题的论断。二者在处理国际问题上各有优势，国际法更强烈地表达共识，国内法则更坚定地表现差异。在太空问题上，各航天大国之间存在诸多差异。这就更有必要用国内立法对太空问题进行规范，从而有效宣示国家在特定问题上的态度。