解析美国存款保险制度

1933年美国政府为应对大萧条对银行业的冲击通过《格拉斯斯蒂格尔法案》后，于1934年成立了美国联邦存款保险公司，并于同年建立联邦储蓄信贷保险公司专门向储蓄信贷协会提供存款保险，但其在1985年被FDIC接管。

美国存款保险制度建立80 多年来，总体效果理想，前后大致经历了三个阶段。第一阶段，从1934 年FDIC成立到1980 年可以称之为黄金期。在这47 年中，F D I C 保险的银行破产数量总数为480 家，平均每年有10 余家银行破产，远低于1934 年至2014 年间平均每年破产50 家银行的数量。首先，这主要得益于美国金融业在这一时期实行的严格分业经营，其间银行很少涉及证券、保险业务，银行交易账户资产在总资产中占比极低。其次，因为严格的Q 条款和金融管制的实施，银行不能为活期存款支付利息，对定期存款也规定了最高利✞率上限，并对银行的跨区经营进行限制，银行利率风险较低。最后，这一时期美国经济保持了较快增长，平均增速达4.74%，银行业生存在良好的宏观经济环境中。

第二阶段，从1980 年至1995 年，美国存款保险制度受到了储贷危机的考验。20 世纪70 年代美国的高通胀和高利率使通过短期储蓄存款融资发放长期固定利率房地产贷款的储贷机构利率风险骤升。1982年美国国会通过一项法案，允许储贷机构投资安全和不安全的贷款，甚至可以投资垃圾债券。1986 年美国取消了规定存款利率上限的Q 条款，促使储贷机构进行激进的高息揽存。资产负债期限的错配和存贷利率的倒挂，使美国近30% 依靠吸收短期储蓄存款投放于房地产贷款的储贷机构陷入困境。1986 ～ 1995 年，FSLIC 关闭了1043 家储贷机构，超过上世纪80 年代初期储贷机构总数的三分之一。救助储贷机构的巨额成本，最终导致FSLIC 资不抵债并入FDIC。

储贷机构监管不力，无法抑制其道德风险;利率市场化、高通胀、放松管制等宏观经济环境引发的系统性风险超出了存款保险制度的保险范围是储贷危机期间美国存款保险制度失灵的最主要原因。

第三阶段，美国的存款保险制度再次面对危机。2007 年4 月，美国第二大次级抵押贷款公司新世纪金融破产，标志着次贷危机爆发。随着次贷危机的蔓延，重仓次贷债券和相关衍生品C D O 的投资银行和大型商业银行损失惨重。同期F D I C 的资本余额仅为346 亿美元，一家像华盛顿互惠银行的中型银行破产即可耗尽F Dツ I C 的资本。在此背景下，美国政府推出巨额救助计划，对两房、A I G、花旗、摩根大通等大型金融机构注资超过3000 亿美元，才避免了金融危机的扩散。尽管如此，自2007 年以来，美国商业银行总共破产了516 家，而且五大投行中贝尔斯登和美林证券被收购，雷曼兄弟破产，美国资本市场和实体经济均遭受重创。

次贷危机中美国存款保险制度再度面对危机主要是因为在混业经营下，保险、证券公司的经营风险会通过金融市场迅速传递到商业银行的交易账户，导致银行资产出现巨额减计，而保险、证券公司的资产并未保险。而且，美国大型银行的资金来源中近50% 是非存款负债，主要是债券和票据等，这些非存款负债无需缴纳保费，但面临更大的市场风险和流动性风险。与此同时，混业经营下商业银行交易账户和表外资产占比大幅上升，在金融市场动荡情况下，这些资产可能遭受巨额减计，使商业银行承担了比传统银行业务更高的风险。

虽然多遭危机，但美国存款保险制度无疑是迄今为止最成功的存款保险制度，也是世界存款保险制度的典范，总结其80 年的实践经验与教训，对我国存款保险制度的实施可以有一些启示。

存款保险制度可以帮助经营正常的银行免遭挤兑的风险。尽管美国存款保险未能阻止储贷危机和次贷危机爆发时数千家银行破产，但自从美国建立存款保险制度以来，即使在金融危机时期，也并未发生严重的挤兑现象。存款保险制度对提升储户对银行的信心，尤其是对中小银行的信心起到了重要作用。储户对银行信心的建立，可有效防范银行风险的蔓延，可避免单个银行破产事件引发银行业系统性风险。

存款保险制度有助于建立银行业有效的激励约束制度，在风险可控的情况下使经营不善的银行实现退出。当前政府对商业银行提供的隐性担保使部分银行承担了较高的经营风险，如果政府为经营不善的银行承担无限责任，则不仅不能建立银行业正常的优胜劣汰机制，而且会大大加重政府的负担。存款保险制度的建立，可使经营不善的银行在对储户影响有限的情况下破产清算，而不会引发储户的恐慌和挤兑潮，有助于建立真正的市场经济机制，为利率彻底市场化及人民币完全自由兑换奠定基础，促使具有国际竞争力的银行业的形成。

存款保险制度只能防范银行业非系统性风险，寄希望它能防范银行业的系统性风险是不现实的。就像财产保险公司无法☿为大范围的地震、海啸等不可抗力的自然灾害造成的损失提供保险一样，仅占银行业存款1% 左右的存款保险基金永远无法应对银行破产潮引发的金融危机，因此，应对系统性风险的责任只能在政府，不能对存款保险制度寄予过多的希望。中国目前正在积极推进利率市场化和银行混业经营改革，这无疑会加大银行的经营风险，尤其是中小银行的经营风险，这种系统性风险是存款保险制度无能为力的。因此，在经济增速下行的背景下，政府应加大对银行业系统性风险的防范，改善银行的经营☏环境，大力调整产业结构，避免对房地产业的过度依赖，这样才将更有利于存款保险制度的实施。

存款保险的范围和限额应适时调整以充分发挥存款保险制度维护金融稳定的功能。美国存款保险基金只对存款人的八类存款账户进行保险，本轮金融危机前为10万美元，为应对金融危机，保险限卐额目前调整为25万美元，可见提高保险限额可扩大存款保险的覆盖面，增强存款保险的稳定金融体系功能。中国存款保险条例中将存款保险上限设为50万元，可以覆盖绝大多数自然人的存款，但对企业及社会团体来说，覆盖力度有所不足。因而，存款保险制度可能使部分企业存款由中小银行分流至大型银行，而中小银行存款80%来源于公司存款，最终会进一步加剧大型银行在市场上的强势地位。如果能对企业存款的保险上限提高至合理的水平，比如150万元，将有助于中小银行与大型银行实现相对公平的竞争。